여는 말

심포지엄에 참가해주신 모든 분들께 감사드립니다.

많이 아시는 바와 같이 사회적기업은 유럽 등 선진국에서 가난한 사람들이 빈곤과 실업을 주체적으로 극복하기 위한 노력으로 시작되었고, 많은 성과를 거두고 있는 것으로 알려지고 있습니다. 우리 사회도 실업과 빈곤, 양극화의 문제가 심각해지면서 사회적기업에 대한 관심이 날로 증폭되고 있습니다. 이미 1990년대 이후 생산자 협동조합이나 자활공동체 등을 통한 다양한 실험들이 있었고, 또 특별한 사회적 지원도 없이 사회적기업을 추구하는 선구적인 노력들도 많이 있었습니다. 늦게나마 정부에서도 이러한 노력의 중요성을 인식하여 금년에 사회적기업육성법을 만들었고, 지난 10월 23일에는 사회적기업 36곳을 처음으로 인증하였습니다. 아직 시작단계이지만, 이러한 노력들을 통해 우리나라의 사회적기업도 본격화될 것으로 기대합니다.

성공회대학교 시민사회복지대학원에서는 이러한 노력에 보탬이 되고자 국내에서는 최초로 사회적기업 전공과정을 마련하였습니다. 나아가 사회적기업연구센타를 설립하여 연구와 교육 및 현장을 연결하여 세계적 안목을 갖는 현장연구자를 육성하는 노력을 전개하고 있습니다. 이 심포지엄은 사회적기업연구센타 개설 기념으로 처음 갖는 행사입니다. 시작은 늦었지만 앞으로 열심히 노력하겠다는 다짐으로 받아주시면 좋겠습니다.

오늘 심포지엄의 주제는 사회서비스와 사회적기업입니다. 아직 초창기에 있는 우리나라 사회적기업이 본격적으로 발전하기 위해서는 정부의 지원이 불가피한 상황이며, 이러한 정부의 지원을 매개할 수 있는 가장 좋은 영역이 사회서비스 영역일 것입니다. 우리 사회에 턱없이 부족한 사회서비스를 사회적기업을 통해 보완하면서 고용창출과 빈곤퇴치도 동시에 기대할 수 있기 때문입니다. 따라서 사회서비스와 사회적기업이 동반 발전할 수 있는 기회를 모색하고, 그러한 과정에서 어떠한 어려움을 극복하고 어떠한 전략을 추구해야 할 것인지 고민하자는 것이 오늘 심포지엄의 취지입니다. 이러한 모색을 위해 스웨덴과 이탈리아를 위시한 유럽의 경험이 우리에게 많은 시사점을 줄 것으로 기대합니다.

오늘 심포지엄에 참여하기 위해 먼 길을 마다하지 않고 참여해주신 Sweden Sertns Universtiy의 Yohanan Stryjan 교수, Italy Trento University의 Carlo Borzaga 교수, 또 다른 발표를 맡아주신 장원봉 박사(벨기에 리에주대학), 노대명 박사(한국보건사회연구원)께 진심으로 감사드립니다. 아울러 사회, 토론, 축사 등을 맡아주신 분들과, 준비과정과 진행을 도와주시는 모든 분들께도 마음으로부터 감사드립니다. 아울러 이 모든 일이 가능하도록 후원해주시는 (주)현대제철에도 지면을 빌어 고마운 마음을 전합니다. 사회적기업 발전에 뜻을 같이 하는 경향신문사에도 감사를 드립니다.

여러 가지로 준비가 미흡한 잔치이지만, 즐겁게 참여해주시면 고맙겠습니다.

2007. 11. 23

이 영 환

성공회대학교 시민사회복지대학원 사회복지학과 주임교수

성공회대학교 사회적기업연구센터 소장

축하의 말

무엇보다 먼저 사회서비스와 사회적기업 국제심포지움을 위해 멀리 이탈리아와 스웨덴에서 오신 귀한 분들께 진심으로 감사를 드립니다.

먼 길 마다 않고 이렇게 달려오신 뜻은 가난한자나 부유한자가 모두 상생하는 사회를 만들어야 한다는 사명감과 책임감 때문이었을 것이라 믿습니다.

아무쪼록 여러분이 여기 계시는 동안 우리 나라의 뜻있는 분들과 함께 귀한 생각들을 나누고 발전시킬 수 있기를 진심으로 바랍니다.

여러분 아시는 바와 같이 이 국제 심포지움은 현대 제철과 성공회대학교가 힘을 합쳐서 사회적 기업이라는 새로운 복지의 모델, 상생의 모델을 만들어 보겠다는 소중한 결심과 함께 시작된 일입니다. 그리고 이에 경향신문이 힘을 합쳐서 이와 같은 소중한 자리를 마련한 것입니다.

사회적 기업이라는 주제는 세간의 이목을 끌 만큼 잘 알려진 주제도 아직은 아닙니다. 기업이나 언론사는 홍보가 생명이고 그래서 무엇인가 사람들이 알만한 일에 투자를 하는 것이 당연한데, 현대제철과 성공회대학교와 경향신문이 당장 세상이 알아주는 일보다는 정말로 이 사회에 필요한 일을 찾아서 함께 뜻을 모아 보겠다는 결심을 했다는 사실이 무엇보다 고맙고 감사합니다.

현대제철은 틀림없이 세계 최고의 기업으로 성장할 것입니다.

세상이 가장 필요로 하는 일을, 세간의 눈을 의식하지 않고 하는 정신은 분명히 큰 기업을 만드는 원동력이 된다고 믿습니다.

고 정주영 회장 생각을 가끔 합니다. 그분의 모험적인 생각과 실천들이 수많은 범인들의 생각을 훨씬 뛰어넘어 경제적 돌파구뿐만 아니라, 통일의 돌파구 마저 만들어 갔던 모습을 생각합니다.

현대제철과 성공회대학교가 힘을 합쳐 우리 사회에 신선한 새 기운을 만들어 가고 그래서 우리 사회에 소외된 수많은 사람들이 희망을 얻게 되기를 진심으로 바랍니다.

이 일을 준비하기 위해 수고하신 여러분들께 진심으로 감사를 드리면서 다시 한번 이번 시회적서비스와 사회적기업 국제심포지움의 성공적인 개최를 진심으로 축하드립니다.

성공회대학교 총장 김성수

목   차

프로그램-국문 …………………………………………………………………………… 1

프로그램-영문 …………………………………………………………………………… 4

해외 초청인사 소개 - 보르자가 (Carlo Borzaga) 약력 …………………………… 6

요하난 스트리잔(Yohanan Stryjan) 약력 ………………… 7

제1세션 - 유럽(이탈리아, 스웨덴 사례)의 사회서비스와 사회적일자리

발표 1.(국문) Carlo Borzaga(University of Trento, Italy) ……………………… 11

“이탈리아의 사회적협동조합과 사회서비스“

(영문) Carlo Borzaga(University of Trento, Italy) ……………………… 39

“Social cooperatives and social services in Italy”

발표 2.(국문) Yohanan Stryjan(Södertörns University College, Sweden) …… 71

“스웨덴의 사회적기업과 노동시장통합“

(영문) Yohanan Stryjan(Södertörns University College, Sweden) …… 87

“Social Enterprises AND Labour-market integration in Sweden”

발표 3.(영문) 장원봉(벨기에 리에주 대학교) …………………………………… 103

“사회서비스 영역에서 사회적 기업의 역할과 전망: 유럽의 경험을 통한 교훈을 중심으로”

제2세션 - 한국의 사회서비스와 사회적일자리

발표 1.(국문) 노대명(한국보건사회연구원) ……………………………………… 131

“한국의 사회적 기업과 사회서비스”

토론 1.(국문) 노길준(노동부 사회서비스일자리정책팀장) ……………………… 165

“정부의 사회적기업 육성 정책 방향- 노동부 사회서비스일자리정책”

토론 2.(국문) 최준(한국지역자활센터협회 정책국장) …………………………… 169

“사회서비스와 사회적기업의 과잉과 결핍을 넘기 위하여”

토론 3.(국문) 이정희(구리 YMCA 사무총장) …………………………………… 177

“사회서비스와 사회적기업에 대한 지역의 경험”

토론 4.(국문) 이종환(성공회대학원 석사과정) ………………………………… 183

“한국의 사회적기업과 사회서비스에 관한 의견”

프로그램 국문

국제심포지움 : 사회서비스와 사회적기업 - 유럽의 경험과 한국

The International Symposium on Social Services and Social Enterprises

- The Experiences in Europe and Korea

사회적기업이 빈곤과 실업을 극복하는 노력의 한 축으로 부각되고 있습니다. 희망보다는 과제가 훨씬 많은 출발선에 서 있습니다. 성공회대학교 시민사회복지대학원과 사회적기업연구센터는 사회적기업 발전을 위한 노력의 일환으로 국제심포지움을 기획하였습니다. 사회서비스를 초점으로 사회적기업의 가능성과 과제를 집중 논의하고, 유럽의 경험도 배우고자 합니다.

행 사 개 요

○ 행사명

국제 심포지움 : 사회서비스와 사회적기업 "유럽의 경험과 한국“

○ 행사일시  - 2007년 11월 23일(금) 10:00 - 18:00

○ 행사장소  - 성공회대학교 피츠버그홀

○ 행사개최조직

- 주최 : 성공회대학교 시민사회복지대학원․사회적기업연구센터

- 후원 : 현대제철(주)․경향신문사

프로그램 전체 일정 : 10:00 ～ 18:00

▣ 접수 및 등록 : 10:00 ～ 10:30

▣ 개회식 : 10:30 ～ 11:00

* 사회 : 이영환 (성공회대학교 시민사회복지대학원 주임교수 및 사회적기업연구센터 소장)

○ 개회사 : 김성수 (성공회대학교 총장)

○ 축  사 : 신필균 (사회복지공동모금회 사무총장)

안재웅 (실업극복국민재단 상임이사)

최상림 (사회적기업발전을위한 연대회의 공동대표)

박승하 (현대제철㈜ 대표이사)

▣ 제1세션 : 11:00 ～ 16:00

“유럽(이탈리아, 스웨덴 사례)의 사회서비스와 사회적일자리”

* 사회 - 신명호 (한국도시연구소 부소장)

* 통역 - 조효제 (성공회대학교 교수)

○ 발표 1. 이탈리아의 사회서비스와 사회적기업 : 11:00 - 12:30

- 발표자 : 보르자가 (Carlo Borzaga, Trento 대학 교수)

○ 발표 2. 스웨덴의 사회서비스와 사회적기업 : 13:30 - 15:00

- 발표자 : 요하난스트리잔 (Yohanan Stryjan, Sertns 대학 교수)

○ 발표 3. 유럽 사회서비스의 특성에 따른 사회적기업의 역할과 쟁점 : 15:00 - 16:00

- 발표자 : 장원봉 (벨기에 리에주 대학교 사회적경제센터 박사후연구원)

▣ 제2세션  : 16:20 ～ 18:00

“한국의 사회서비스와 사회적기업”

* 사회 - 정원오 (성공회대학교 교수)

○ 발표 : 한국의 사회서비스와 사회적기업

- 발표자 : 노대명 (한국보건사회연구원 연구원) : 30분

- 토론자 : 최  준 (한국지역자활센터 정책국장) : 토론자 각 10분 총 40분

이정희 (구리 YMCA 사무총장)

이종환 (성공회대학교 시민사회복지대학원)

노길준 (노동부 사회서비스일자리 정책팀장)

○ 자유토론 : 30분

▣ 어울마당 : 18:00 ～ 21:00

- 저녁식사 : 18:00 - 21:00 (주점형식)

- 참여기관 : 구로지역자활센터 ‘행복한 밥상’

▣ 부대행사 - 사회적기업 생산품 전시 및 판매장

- 참여기관 : 인천여성자활지원센터, 경기구리지역자활센터, 장봉혜림재활원

- 한지공예, 도자기공예, 아쿠아젤리 향초

프로그램 영문

로마자 표기법은 2006년 개정된 문화관광부고시 제2000-8호를 따르되, 성의 표기는 관습적인 표기를 인정하므로 이를 사용함.

The International Symposium on Social Service and Social Enterprise: Experiences in Europe and South Korea

Date: November 23, 2007

Venue: Pittsburgh Hall, SungKongHoe University (SKHU), Seoul

Programs and Schedules (10:00am-6:30pm)

Registration (10:00am-10:30am)

Opening Ceremony (10:30am-11:00am)

* Chair: Lee, Yeonghwan (Director of the Research Center for Social Enterprise; Dean of the Civil Society and Welfare Department, SKHU)

Opening Remarks: Kim, Sungsoo (President, SKHU)

Congratulatory Addresses

Session I. Social Services and Social Enterprises in Europe (11:00am-4:00pm)

* Chair: Shin, Myeongho (Korea Center for City and Environment Research)

* Interpretation: Jo, Hyoje (Professor, SKHU)

Presentation 1. Social Services and Social Enterprises in Italy (11:00am-12:30pm)

- Borzaga, Carlo (University of Trento, Italy)

Presentation 2. Social Services and Social Enterprises in Sweden (1:30pm-3:00pm)

- Stryjan, Yohanan (Södertörns University College, Sweden)

Presentation 3. The Roles of Social Enterprises  in Europe (3:00pm-4:00pm)

- Jang, Wonbong (State University of Liège, Belgium)

Lunch: school cafeteria, New Millennium Building (12:30pm-1:30pm)

Coffee Break (4:00pm-4:20pm)

Session II. Social Services and Social Enterprises in Korea (4:20pm-6:00pm)

* Chair: Jeong, Wono (Professor, SKHU)

Presentation 4. Social Services and Social Enterprises in Korea (30 minutes)- No, Daemyeong (Researcher, Korea Institute for Health and Social Affairs)

Panel Discussions (40 minutes; 10 minutes per person)

- Choe, Jun (Korea Association of Self-Sufficiency Promotion Center)

- Lee, Jeonghui (Executive Director, YMCA, Guri-si)

- Lee, Jonghwan (Civil Society and Welfare Department, SKHU)

- No, Giljun (Team Leader, Policy for Employments in Social Services,  Ministry of Labor)

Floor Discussion (30 minutes)

Group Photography

Dinner: school cafeteria, New Millennium Building (6pm-9pm)

Carlo Borzaga는 1972년 Trento 대학 사회학과를 졸업했으며, 현재 이 대학의 경제학부에 학장을 맡고 있다. 예전에는 EMES의 부회장이었으며 현재는 EMES 이사회의 회원이다.

해외 초청인사 소개                                       Yohanan Stryjan

해외 초청인사 소개                                            Yohanan Stryjan

Trento 대학에서는 2001년 이후 경제정치학 전임교수로 재직 중이며, 동대학의 소속기관인 비영리기구 개발학 연구소 (ISSAN)의 회장을 맡고 있다.

다음은 Borzaga가 전국 및 국제 기구, 그리고 공공기관에서 고문관으로 활동한 경력이다.

• 경제 협력 개발 기구(OECD): 생산적복지에 대한 국제 컨퍼런스 조직(1999)과  비영리기구에 대한 세미나(2000년, 워싱턴 DC)에 협력. 2004년 이후 OECD LEED Trento Center for Local Development(지역개발센터) 비영리부문의 과학 코디네이터로 임함.

• 유럽연합 집행위원회(DGV, European Commission): 투자 위원회의 회원. ‘제3의 제도와 고용’이라는 공동체 행동의 결과물에 기반하여, 비영리 부문의 발전 지속을 위한 정책 선택을 목표로 함.

< 논문 및 출판물 >

• "Social Cooperatives and Work Integration in Italy", in Annales de l'Economie Publique Sociale et Cooperative, n. 2, vol. 67, 1996, pp. 209-234.

• "Social Enterprises: A Local Tool for Welfare-to-work Policies", in OECD, The Local Dimension of Welfare-to-work. An International Survey, OECD Publications, Paris, 1999.

• (with A. Bacchiega), "The economics of the third sector: towards a more comprehensive approach", in H. Anheier, A. Ben-Ner (eds), Theory of Nonprofit Enterprise, Kluwer/Plenum Books, 2003.

• "Effort, fedeltà soddisfazione dei lavoratori: le specificitࠤlle organizzazioni nonprofit," in C. Borzaga, M. Musella, Produttività ed efficienza nelle organizzazioni nonprofit. Il ruolo dei lavoratori e delle relazioni di lavoro, Edizioni 31, Trento, 2003.

• (with R. Spear) (eds), Trends and challenges for Co-operatives and Social Enterprises in developed and transition countries, Edizioni 31, Trento, ottobre 2004.

Contact InformationTel.: (+39) 461882119

Fax: (+39) 461882222

Email: carlo.borzaga@amm.unitn.it

요하난 스트리잔(Yohanan Stryjan)은 이스라엘 Bersheba에 위치한 Ben Gurion 대학에서 행동과학을 전공한 후, 1987년 스웨덴에 있는 Uppsala 대학에서 사회학 박사학위를 취득했다.

< 약력 >

• 2001-현재: Södertörns 대학 경영학과 교수

• 1989-93: Swedish 농경대학 연구소장

• 1989-95: 스톡홀름 대학 경영학과 프로젝트 이사

• 1993: Uppsala 대학 사회학과 부교수

< 국제위임 >

• 국제협동조합연맹 (ICA) 연구위원회 부회장

• 농촌협력저널 편집위원회

• KIC (Stockholm Regional CDA) 위원회

< 논문 및 출판물 >

• (Forthcoming, 2006) "The practice of social entrepreneurship: notes towards a resource-perspective". In Steyaert, C. and Hjorth, D. (eds) Entrepreneurship as Social Change. Cheltenham: Edward Elgar

• (2005) "Zentrale Förderung und locale Eingebundenheit im Gleichgewicht". In Kotlenga, Nägele,Pagels, Ross (eds) Arbeit(en) im Dritten Sektor. Mössingen-Talheim, Talheimer Verlag,.

• (2002)    "Places, Networks and the Dynamics of Transformation". In M Nowicka-Skowron and R Lescoart (red): Economic Aspects of Industrial Reconversion. Virton, Belgium.

• (2005) Socialdemokracja, rynek pracy i trzeci sector- przypadek szwedzki. Problemy polityki spolecznej, 8/2005

• (1989): Impossible Organizations. Self-management and organizational reproduction. New York, London, Greenwood Press.

Contact InformationTel.: (+46) 8 608 4097

Fax: (+46) 8 608 4200

Email: Yohanan.Stryjan@sh.se

국제심포지움 : 사회서비스와 사회적기업 - 유럽의 경험과 한국

The International Symposium on Social Services and Social Enterprises

- The Experiences in Europe and Korea

▣ 제1세션

“유럽(이탈리아, 스웨덴 사례)의 사회서비스와 사회적일자리”

○ 발표 1. 이탈리아의 사회서비스와 사회적기업

- 발표자 : 보르자가(Carlo Borzaga, Trento 대학 교수)

○ 발표 2. 스웨덴의 사회서비스와 사회적기업

- 발표자 : 요하난스트리잔(Yohanan Stryjan, Sertns 대학 교수)

○ 발표 3. 유럽 사회서비스의 특성에 따른 사회적기업의 역할과 쟁점

- 발표자 : 장원봉(벨기에 리에주 대학교 사회적경제센터 박사후연구원)

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제 1세션 - 유럽(이탈리아, 스웨덴 사례)의 사회서비스와 사회적일자리

국제심포지움 : 사회서비스와 사회적 기업 - 유럽의 경험과 한국

발표 1.

이탈리아에서의 사회적 협동조합과 사회서비스

Social cooperatives and social services in Italy

Carlo Borzaga, Sara Depedri, Giula Galera(2007년 11월)

* 번역: 김성기(성공회대학교 사회복지학과 박사과정)․ 조연주(자원봉사자)

감수: 이영환(성공회대학교 사회복지학과 교수)

1. 들어가는 말

지난 10년간 이탈리아의 제3섹터(the Third Sector)는 집중적이고 기대 밖의 성장을 보였고, 내부적으로는 많은 흥미롭고도 조직적인 발전이 있었다. 25년간, 수천개의 자원조직과 협회가 생겼는데, 7천개 이상의 사회적 기업과 수백개의 새로운 재단이 생긴 것이다. 1990년대 초반 3~40만 정도이던 제3부문의 노동자수가(Borzaga, 2001; Barbetta, 1996) 2배 이상으로 늘어났다(Istat, 2001). 더구나 제도(institution)와 동등한 지위에 선 대화를 통해 제3섹터는 자체를 조직하였다.

제3섹터의 이러한 괄목할만한 성장은 기존 조직의 강화를 통해 이루어졌다기보다는 완전히 새로운 조직의 탄생에서 비롯됐는데, 대체로 지지자들의 ‘제도적 창의성(institutional creativity')’의 결과이고, 법에 의해서는 사후적으로만 뒷받침 받았다. 이런 발전은 크게 두 가지의 특징이 있는데 (1)민주적인 형태로 주주들이 직접 경영에 참가하거나 (2)활동에 있어 협동조합 형태를 광범위하게 이용하는데, 다른 나라에서는 주로  협회나 재단의 형태를 갖는다.

1980년대에, ‘새로운 협동조합(new cooperatives)’이 제3섹터의 성장을 촉진하는데 결정적인 역할을 했다. 그들은 주로 사회적 문제가 있는 청년, 노인, 장애인, 약물중독자와 홈리스에게 위탁하는 새로운 서비스를 창출함으로써, 사회서비스(social services) 공급을 혁신했다. 처음에는 이런 서비스 중의 많은 부분을 자원조직이 공급했으나, 이후에 조합형태가 빠른 속도로 확산되었다. 특히 취약계층 노동자들을 노동시장으로 편입시키는 활동에서 더욱 그러했다. 수년간 발전이 있은 이후, 1991년에(법 381조와 더불어) 이런 새로운 형식의 협동조합이 인정되었고, ‘사회적 협동조합(social cooperative)’이라 명명됐다.

이런 현상의 역동성과 사회적 협동조합의 독특한 특성은, 유럽과 세계의 관심을 끌게 되었다. 사회적 일자리 창출을 하기 위해 왜 협동조합형태가 채택되었는지 많은 논자들이 의문을 가져왔다. 이탈리아 제3섹터의 일반적인 전개과정의 양상을 설명하는 것을 시작으로, 이런 현상의 주요 특성을 살펴봄으로써 대답하고자 한다.

이 원고는 네 부분으로 나누어져 있다. 첫 장은 복지체계의 발전과정을 설명하는 해석모델이다. 두 번째는 1800년대 말부터 이탈리아에서 있었던 제3부문 전개에 대한 간략한 논의인데, 사회적 협동조합의 태동과 발전이 있었던 최근의 발전에 주로 집중하였다. 세번째와 네 번째는 사회적 협동조합에 집중적으로 지면을 할애했다. 제정된 법의 주요 내용에 대해 서술한 후, 두 가지 데이터를 소개했다. 두 개의 자료는 사회적 협동조합에 대한 가장 최근 정부조사와 310개 사회적 협동조합에 대한 경험적 연구조사를 통해 확보되었다.

2. 해석 모델

넓게 말해서, 한 사회의 복지체제(well-being of a community)는 다음 네 가지 요인의 상호작용에서 귀결된다고 할 수 있다. 가정, 영리 기업, 공공 기관, 비영리 조직(둘다 상호적인 공공이익집단)이 그것이다. 이들의 연계 활동에 따라 전체 재화 및 서비스의 생산, 개인들과 사회적 그룹간의 분배가 달라진다.

각 제도들은 서로 다른 독특한 조직 원리에 기반하여 경제적 기관들 사이에서 거래를 한다. 영리 기업의 서로 상응하는 재화 교환(즉, 시장), 공공 기관의 권위, 가족의 호혜주의, 조직간의 연대, 공공의 이익 혹은 비영리자선단체를 위한 이타주의나 박애주의 등이다. 다른 말로, 각 제도들은 자기 성격과 목적에 가장 맞는 행동 동기를 선택함으로써 스스로 조직화해 가는 것이다. 이렇게 하는데 있어, 각 제도는 자신의 행동 범위를 제한한다. 즉,  만족스러운 효율성과 유용성 수준을 보장할 수 있는 활동으로 영역을 제한하다(혹은 최소한 다른 집단의 성취 수준보다는 높은 수준이 되도록).  결과적으로, 이런 조직유형들의 확산과 각각의 중요성은 노동분업의 정도와 경제발전 수준에 따라 달라진다.

그러나 이런 다양한 제도들의 기능과 경제적, 사회적 중요성은 역시 정책입안자들의 태도와 행동에 따라 결정된다. 그리고 그러한 태도와 행동은 다시  특정 시기에 우위를 점하고 있는 사회적, 정치적, 이론과 이데올로기에 따라  영향을 받는다.

1900년대에서 제2차 세계대전까지 사회과학, 특히 경제학은 경제적․사회적 발전이 당연히 영리기업의 성장(거래통제장치로서의 시장)과 맥을 같이 한다고 여겼다. 제2차 세계대전 이후, 복지경제학과 케인즈이론(Keynesian theory)의 출현으로, 국가권력의 개입이라는 권위주의적 형태가 중요하게 대두되었다. 소위 말하는 복지국가(welfare state)의 발달이 그 주요한 결과였다. 이것에 의하면, 국가와 공공기관은 모두 개인과 가족 간의 소득을 재분배(강제적인 보험과 세금을 통해)하고 공공의 성격으로 규정되는 모든 재화 및 서비스를(건강, 교육, 사회적 서비스 등) 제공하였다. 따라서 시장과 정부는 스스로 각자의 관심 영역 안에서 활동하며, 경제적이고 사회적인 안녕을 최대화할 수 있다 믿었다.

이 믿음은 제3섹터의 점차적인 감소에 정당성을 제공하였다. 그리고 그에 대한 대안으로 영리기업과 공공기관이 부상했다. 주로 유럽국가에서, 그러한 믿음이 시장의 발전을 옹호하는 보수적인 정당과 정부의 역할 확장을 옹호하는 사회주의 권력당국 모두에 의해 채택되었다. 제3섹터의 행동의 자유와 발전은 점차 후퇴했다. 20세기를 지내오면서, 제3섹터 조직들은 공공부문으로 편입되거나 없어졌고, 공공기관 및 공기업으로 대체되었다. 어디서나 이런 일이 벌어진 것은 아니다. 예를 들어 미국에서는 정부의 기능이 늘어나는 것에 반대했으며 개인의 자유를 침해한다고 여겨, 비영리적 부문이 많이 존치되었다.

주로 정부와 시장에 따라 움직이던 이런 조직체제는 1970년대까지 효율적으로 돌아갔다. 그러나 후에, 경제성장이 서서히 하강하자 영리기업과 공공기관은 많은 사회적 욕구에 스스로 적응하고 대처할 수 없다는 것이 점차 명백해졌다. 가정은 대부분의 개별적 서비스 공급처로서의 자기 역할을 지속할 수 없게 되었다.  비영리조직이 재진입할 수 있는 새로운 장이 열렸다. 첫 번째 장은 이전에 공공기관에서 제공했던 서비스의 “민영화과정”에서 창출되었다. 이 과정은 역할의 분리로 나타났는데, 이름하여 정부의 기능으로 남아 있었던 자원의 재분배기능과 서비스 공급조직(민간조직-주로 비영리조직, non-profit organizations-에 대한 계약위탁)을 분리하는 것이었다. 두 번째는 공공서비스에 대한 공공지출의 감소(또는 성장의 둔화)로 생긴 영역이다. 이로부터 생겨난 수요(요구)와 공급의 차이는 대개 비영리기관에 의해 채워졌다

그러나, 1800년대 후반이나 1900년대 초기와 탈산업사회인 현재의 요구는 달라졌기 때문에 비영리조직의 형태와 행동 유형도 거의 다르다. 주요한 변화는 비영리조직이 기업가의 행동을 차용하기 시작했다는 것이다. 이런 기업가적 역동성은 사회적 기획의 일부로서 “사회적 기업(social cooperative)”이라 명명되었다.

그 결과, 1990년 이후 경제적․사회적 안녕은 더 다양한 범위의 조직이 참가하는 데서 나오는 사회․경제적 모델로 나아가고 있다는 것이 점점 명확해지고 있다.

요약하면, 20세기 70년대까지, 주요하게 다음 세 가지 복지 시스템이 존재했다.

첫째, 북유럽국가 모델이다. 주로 두 행위자인 국가와 영리기업에 기반하여 거의 모든 서비스를 공공기관이 제공한다.

둘째, 유럽대륙 모델이다. 세 개의 행위자인 영리기업, 국가, 가정에 기반하여 주로 제 보험을 통한 국가의 소득재분배와 가정이 대부분의 사회적 서비스를 제공한다.

셋째, 영미(주로 미국) 모델이다. 영리기업, 국가, 가정, 비영리기관, 네 행위자에 의해 특징지워 진다. 정부는 보다 취약한 계층의 요구만 선택적으로 관리하고 더 많은 관리는 비영리기관에 남겨지는데, 이러한 비영리기관은 소득재분배(거대한 기부재단)와 서비스 제공(건강부문과 같이)의 역할을 수행한다.

주요한 변화가 지난 30년간 있었는데, 주로 앞의 두 모델과 관련된 것이다. 이것은 다음과 같이 요약할 수 있다.

첫째, 사회적 서비스를 제공함에 있어 가정의 역할이 축소되고 있다는 점이다.

둘째, 주로 서비스 제공과 관련하여 새로운 비영리 기구의 성장이 이루어지고 있는데, 일부는 공공의 자원을 지원받고, 일부는 민간 재원에 의존한다.

3. 이탈리아의 제3섹터

비영리섹터의 크기와 발전을 비교 분석하면, 대부분의 특징은 특정 국가의 법적, 정치적, 경제적 환경에 규정받는다. 따라서 이탈리아 사회적 협동조합의 특징과 성장에 대해 설명하려면, 간략히 제3섹터 전체의 역사와 전개부터 시작하는 것이 유용할 것이다.

3.1. 1970년대까지 제3섹터의 전개

19세기 말까지, 시장과 국가는 이탈리아에서 생산과  소득재분배에 있어 작은 부분을 차지했다. 더 중요한 행위자는 가구와 사적 비영리기관이었다.

19세기 말부터 비영리기관에 대한 의혹과 반감이 커지기 시작했다. 중간단체(집단)의 정당성은 거부당했고, 제3섹터는 축소되어갔다. 이 과정의 첫 번째 시기는 Opere Pie 법 개정에서 왔는데, 이것은 IPABs(자선과 박애정신의 공공기구)로 귀결되고, 지방자치단체의 통제를 받게 되었다. 이후 비영리기구의 활동은 점차적으로 국가의 직접 중재로 대체되었다. 이 과정은 파시즘적인 사회정책에 편승한 중앙집중화되고 권위적인 분위기 때문에 1920년 이후 가속화되었다.

파시즘이 종말을 고하고 1948년 이탈리아 공화국 헌법이 통과되자, 사회 정책과 제3섹터의 역할에 대해 심대한 개념의 변화가 있었다. 사실, 헌법에는 명백히, 반복적으로, 비영리기구의 역할에 대하여 특히, 사회적 활동에 있어 행동의 자유를 부여했는데, 공공과 사적 영역이 서로 보완하고 완결해나가는 모델에 따른 것이었다(Roberti, 2000).

그런데도, 제3섹터는 1948년 이후 계속 퇴보를 거듭했다. 공공기관은 제3섹터를 계속 의혹의 눈으로 보았다. 국가통제주의 정치 문화는 지속되었고, 사회서비스 제공보다는 현금급여에 기반한 공공복지체계로 더욱 발전하게 되었다. 따라서, 비영리기관에 부여된 주요한 역할은 정당과 그들이 영향력을 미칠 수 있는 영역과 연결하는 것이었다.

제3섹터의 이런 상황은 1970년대에 바뀌기 시작했다. 이탈리아 복지모델의 미흡한 점이 점점 명확해졌다. 그리고 노동시장으로 여성 노동력이 더 많이 편입되고 또 가족의 크기가 줄어들면서, 사회적 지원을 제공하는데 있어 가정의 역할이  줄어들었다. 경제성장의 둔화로 실업률이 높아졌다. 특히 청년실업이 높아졌는데, 이는 소득보장에 대한 요구를 부채질했다. 동시에, 노인인구가 증가하고 소위 “탈 물질적 빈곤(post-materialist poverties)”과 관련된 새로운 욕구가 생겼다(예를 들어 정신지체, 홈리스, 약물중독, 이민자, 장기실업 등). 이런 문제는 전통적인 정책으로는 다룰 수 없는 것이었다.

사회서비스에 대한 전통적 입장과 새로운 입장 양측에서의 요구가 커지기 시작했다. 주어진 복지 시스템 설계에서, 공공 부문, 주로 지자체는 서비스의 공급을 확대함으로써 이런 요구를 충족시켰어야 했다. 그러나 재정 자원이 부족하고 공적기구의 빈약한 관리로 인해 이루어지지 못했다. 사회적 비용(특히 연금)이 자동적으로 늘어났으나, 공공비용을 억제함으로써 공공부문의 신규채용 동결이라는 결과를 낳았고, 사회서비스의 욕구에 부응하지 못하게 되었다.

이런 상황에서 주로 자원활동가에 의존하는 많은 그룹들이 사회적 서비스에 대한 수요와 공급 사이의 간극을 메우려고, 새로운 공급방식과 조직 형태를 개발하는 시도를 하였는데, 이는 이후에 법적으로 인정되었다.

3.2. 1980년대 이후의 제3섹터의 발전

1980대 이후 이탈리아의 제3섹터의 발전은 다음 3기로 나눌 수 있다 : (i) 초기단계 (ii) 인정 단계 (iii) 통합과 제도화 단계

1) 초기단계

이 시기는 1970년대 말에서 1980년대 말까지인데, 많은 수의 작은 자원조직들이 생겨났다. 특정 지역적 맥락 하에 이런 기관들은 주로 ‘신 빈곤층(new poor)’에 관심을 두었다. 가정문제가 있는 10대, 노인, 장애인, 홈리스, 약물중독자와 이민자등이었다.

초기에는 연합조직으로 폭넓게 조직되었고, 자원활동가에 크게 의존했다. 공적 지원은 재정 지원에 국한되었다. 그러나 이도 일반적으로 적은 양이었고 제공되는 서비스의 양과도 관련되지 않았다.

이런 기관들이 서비스를 제공하는 데 이룬 성공은 그들의 규모와 양적인 성장을 설명해 준다. 그리고 몇몇은 더욱 안정된 기반에서 서비스를 제공하고, 급여를 받는 사회복지사를 직원으로 채용하는 그런 발전된 조직 형태로 이행했다. 그러나 이런 이행은 법적 제약에 직면했다. 이탈리아에서 연합조직은 항구적인 생산활동에 참여할 수 없었다. 이런 제약에서 벗어나기 위해, 몇몇 그룹들은 협동조합이라는 합법적인 형식을 띄고 그들의 활동을 벌이기 시작했는데, 협동조합은 기업과 같은 지위에 있었기 때문이었다. 협동조합은 조합원의 참여와 민주적인 운영(많은 자원 조직과 마찬가지로)으로 특징화 될 수 있는데, 소자본으로 설립할 수 있었다. 게다가 이탈리아에서 협동조합은 개인적이고 비자본주의에 기반하며 자율적으로 운영되며 민주적인 형태이다. 기업의 대안으로서 뿐만 아니라, 사회적 기능을 할 수 있는 조직으로서 규정되었다. 그 결과, 협동조합의 법적인 형태는 1948년에 회사와 비영리기구를 혼합한 형태로 만들어졌는데, 이윤분배에 대해서는 엄격히 제한하는 조건을 가지며, 분배되지 않은 이윤에 대해 세금을 면제하는 유일한 형태의 기업이다.

2) 인정 단계

이 단계는 1988년에서 1991년 사이이다. 헌법재판소가 “민간 돌봄은 자유이다(private care is free)”라 선언하면서, 사회서비스 분야에 있어 개인 주도성은 그 합법성을 인정받았다. 이 결정으로 개인이 사적인 조직을 구성하여 사회적 서비스를 제공하고 관리하는 것이 전적으로 합법화되었다.

그 전 몇 년 동안 발전되어온 비영리기구의 주된 두 가지 형태를 규정하고 적용하는 2개의 중요한 법안이 1991년에 제정되었다. 이 법안은 다음과 같다.

첫째, 법 266/91으로 "자원 조직(voluntary organizations)"에 관한 것인데, 조직된 자원활동의 역할을 인정하고 조정하며, 등록을 가능케하며 세금 특혜를 주었다.

둘째, 법 381/91이며 "사회적 협동조합(social co-operatives)"에 관한 것이다. 사회서비스 부문의 협동조합의 형태에 대해 규정하고 있다.

이 법은 섹션 2.1.에서 상세히 논의된다.

이 두 법은 공공조직 외에 개인들이 제3자 혹은 자신의 이익을 위해 스스로를 조직하여 사회서비스를 제공하는 권리를 인정한다. 두 가지 조직의 차이는 단순하다. 자원기관과는 달리, 사회적 협동조합은 그들의 회원을 채용할  있고, 기업으로서의 지위를 가진다는 것이다.

3) 통합과 제도화 단계

1991년부터, 위의 두 가지 국가법이 제정되자, 몇몇 지역에서 지역차원의 법제정이 뒤따랐는데, 두 가지 새로운 형태의 조직의 발전을 뒷받침하고 공공기관과의 계약 관계를 규정하기 위한 것이었다. 이 새로운 조직에 관해 다른 많은 위임사항들을 국가와 지방법으로 만들었으며, 특정 이용자 그룹(장애인, 약물중독자, 노인 등)을 위한 재정지원과 보완사항에 대해 규정했다.

동시에, 중앙과 지방자치단체와 그 대행기관들은 점차 사회적 협동조합과 자원기관 같은 민간 조직과 서비스 창출에 관한 계약을 맺게 되었다. 독립적인 기관들에게 도움을 주고 서비스를 충족시키는 것이, 점점 높아지는 서비스에 대한 요구에 잘 대처하는 것이라고 인식하게 되었다. 계약실행과 그에 따른 두 가지 새로운 조직형태가 강화․촉진․확산되었다. - 특히, 사회적 협동조합의 형태가 확대되었다. 그 결과로 사회서비스 공급도 역시 증가했다.

1990년대에 다시, 또 다른 형태의 제3섹터 조직들을 인정하고 조율하는 법률들이 제정되었다(법  383/ 2000. 12. 7). 가장 최근의 두드러진 법은 사회진흥협회(social promotion association에 관한 법률과, 은행체계 개편에 관한 법률들(그 중 가장 최근의 법은 359. 1990. 11. 20)로 이로 인해 상당한 자산을 가진 재단들이 많이 등장하게 되었다.

이 법에는 사회진흥협회에 거의 주목하지 않았던 이전 법과는 아주 다른 중요한 변화가 있었으며, 그것은 법 287/91에 규정되었다.  이것은 그들의 복지 목표와 사회적 유용성에 관해 내무부(Ministry of the Interio)가 승인한 것이다.

사회진흥협회에 관한 법은 다른 협회나 제3자를 대신해 벌이고 있는 사회적으로 유용한 비영리기구 활동과 연관하여 제3섹터기구를 인정하고 규정하는 법이다. 저축은행과 공공은행의 민영화 관련법은 자산을 가진 약 80개의 재단(2007년에 45억 Euro)창출로 이어졌는데, 이것은 각 은행의 매각에서 비롯된 것이었다. 이 재단들은 그들의 자원을 과학적 학술연구, 교육, 예술, 문화· 환경유산의 보존과 증진, 보건, 복지 분야 등의 사회, 문화적 활동을 지원하는데 써야한다.

3.3. 오늘날의 제3섹터

이탈리아 비영리섹터의 현황에 관한 가장 최근의 믿을 만한 자료는 2007년 ISTAT에 의해 조사된 조사이다. 이 자료에 따르면, 221,412개의 비영리조직이 이탈리아에서 활동하고 있다. 거시 지역 차원의 분포는 북부지역에 집중되어 있는 것으로 나타난다. 비영리조직 113,172개가 북부지역에 위치해 있고, 중부지역에는 21.2%, 남부지역에는 27.7%가 있다.

법적형태에 따른 비영리조직의 분포를 살펴보면, 비승인협회(non-recognized association)가 63.6%(전체 비영리섹터 대비)로 가장 많은 유형으로 나타났고 이어서 승인된 협회는 27.7%였다. 반면 사회적 협동조합은 단지 전체의 2.1%만을 차지하고 있다. 이탈리아에서 대다수 비영리조직의 활동은 문화․체육․여가서비스를 제공하고 있으며, 다음으로 사회서비스, 노동조합조직(trade unionism, 8.7%) 및 이익집단(interests representation, 7.1%) 활동이 차지하고 있다(<표-1> 참조). 사회적 협동조합의 51.5%는 사회서비스 공급에 참여하고 있다.

설립연도에 대한 분석은 비영리섹터의 발전과정을 이해할 수 있게 한다. 1990년대 비영리부문의 발전에 영향을 준 경제적․사회적․합법적 변화 및 비영리부문을 구성하고 있는 다양한 조직적 유형의 변화를 그 수치를 통해 확인할 수 있다. 사실 1990년대는 비영리조직에서 커다란 증가를 보여주고 있다. 122,216개의 새로운 조직이 1990년대의 10년 동안 태동하였고, 이는 1990년대 후반 기준으로 비영리조직의 과반수 이상(대략 55.2%)인 것이다.

<표-1> 활동영역 및 법적형태에 따른 비영리조직의 분포

	승인된 협회	재단*	비법정협회	위원회	사회적 협동조합	기타 형태	합계
체육, 문화, 여가	60,7	28,8	69,4	60,9	10,2	22,2	63,4
교육 및 연구	4,3	23,7	4,0	5,3	2,9	29,2	5,3
건강	8,7	5,6	2,5	1,7	7,8	3,3	4,4
사회서비스	10,7	25,7	5,7	8,4	51,5	15,3	8,7
환경	2,1	0,5	1,2	4,0	1,4	0,4	1,5
경제개발 및 사회합작 (socil cohesion)	1,6	2,7	1,6	5,3	14,9	1,5	2,0
옹호 및 정치활동	2,6	0,7	3,5	4,4	-	1,5	3,1
박애활동 (Philanthropy)	0,6	4,9	0,5	1,5	-	0,3	0,6
협력 및 국제적 연대	0,7	1,2	0,6	2,3	0,2	0,4	0,6
종교	1,8	5,2	2,0	2,8	-	22,8	2,7
노동조합 및 이익집단	5,9	-	8,4	2,0	-	1,3	7,1
기타		1,0	0,5	1,3	11,1	1,8	0,7

* 주: 은행 재단은 제외

* 자료: Istat  (2001)

이러한 발전과정은 비영리조직에서 일하는 사람들이 증가하는 것과 맥을 같이 한다. 2001년 12월 말에, 총 4백만의 사람들이 비영리부문에서 활동하고 있었다(<표-2> 참조). 대다수는 자원활동가들로 3,220,000명이었다. 그리고 임금을 받는 노동자는 531,000명으로 전체 노동력의 13.4%를 차지하였다. 기타 임금을 받는 협력자들(collaborator)이 약 8만명이었다.

자원활동가들이 가장 많은 분야는 비승인협회(non-recognized association)와 위원회(committee)이다.  반면, 임금을 받는 사람들에 의지하고 있는 곳은 주로 사회적 협동조합이고, 거기서 122,000명의 노동자가 활동하고 있다. 사회적 협동조합은 전체 조직의 2%에 불과하지만, 전체 비영리 부문 중 임금 지급하는 노동력의 23%를 차지하고 있다.

<표-2> 법적형태에 따른 고용된 사람의 현황(1999. 12.31 현재)

(단위: 개, %)

	고용된 하급자 (Subordinates)		파견자 (detacheds)		합작자 (collaborators)		자원활동가 (Volunteers)		종교인 (Religious)		양식있는 사람 (Conscientious)		합계
승인협회	116.553	9,0	3.523	0,3	22.745	1,8	1.107.498	85,7	27.018	2,1	14.365	1,1	1.291.702
재단	50.674	41,7	1.138	0,9	4.333	3,6	63.226	52,0	1.372	1,1	834	0,7	121.577
비승인 협회	102.423	4,8	9.938	0,5	39.378	1,9	1.931.590	90,8	36.432	1,7	6.779	0,3	2.126.540
위원회	767	1,9	46	0,1	1.000	2,4	38.743	94,4	287	0,7	194	0,5	41.037
사회적 협동조합	121.894	79,7	871	0,6	7.558	4,9	19.119	12,5	560	0,4	2.995	2,0	152.997
기타	139.615	58,0	2.030	0,8	4.926	2,0	61.009	25,4	30.379	12,6	2.621	1,1	240.580
합계	531.926	13,4	17.546	0,4	79.940	2,0	3.221.185	81,0	96.048	2,4	27.788	0,7	3.974.433

* 자료 :  Istat (2001)

4. 사회적 협동조합의 발전

앞서 살펴본 논의는 사회적 협동조합이 사회서비스 영역에서 공공과 민간 영역의 행위자들과 다른 조직적 특징을 나타내고 있다는 것을 보여준다. 핵심적으로 그들의 태생과 발전에 관해 두가지 해석이 있었다(CGM Reoort, 2002). 첫째 입장에 의하면, 사회적 협동조합의 성장은 탈중앙화의 진행과 공공기관에 의한 위탁계약에 크게 의존하였다는 것이다. 다시 말해, 공공부문이 사회적 협동조합을 촉진시키고 있고, 세금감면과 재정적 지원이라는 수단으로 직접 사회적 협동조합 발전을 조성하였다는 것이다. 두 번째 해석-이것은 앞서 제시한 제3섹타에 대한 역사적 조사의 연장선상에 있는데-은, 이탈리아의 사회적기업은, 적어도 1980년대에는, 자율적으로 성장한 것인데, 이는 이탈리아 복지국가체제의 부정합성과 위기에 대한 보완을 위한 것이었고, 다른 한편 시민사회의 새로운 생명력의 표현이었다는 것이다.

이러한 두 개의 해석을 검증하기 위해서 다음 섹션에서 1991년의 381법을 논의하는 것이 필요하다. 이를 통해, 사회적 협동조합이 1980년대 이후로 발전되어 왔는데, 이는 사회적 협동조합을 인정한 법률 제정 이전 그리고 공공기관에 의한 위탁이 개시되기 이전에 사회적 협동조합이 발전되었음을 보여줄 것이다.

4.1. 1991년의 381법

381 법은 단순히 협동조합의 새로운 형태를 인정하는 것은 아니다. 그것은 기업의 새로운 유형을 형성하는 것이다. 사실, 법에 따르면, 사회적 협동조합의 목적은 “인적개발과 시민의 사회통합이라는 지역사회의 일반적 이해를 추구”하는 것이다.

구체적으로 이 법은 두가지 유형의 사회적 협동조합을 인정한다. A 유형은 사회복지서비스와 교육서비스를 제공하는 협동조합이고, B 유형은 취약계층의 노동통합을 위한 서비스를 공급하는 협동조합이다. 전자는 단지 사회서비스 부문에서 실행되지만 영리적 목적(productive ends)을 추구하면서 기업가적 본성을 갖고 있다. 후자는 특히 ‘취약한 노동자’에 대한 직업적 관심을 갖고 있고, 적어도 고용자의 30%는 취약노동자로 구성되어야만 한다.

또한 381 법은 자원활동가(voluntary workers)들이 사회적 협동조합의 온전한 구성원이 될 수 있는 내용을 담고 있다. 그리고 사회적 협동조합의 소유구조는 동시에 몇 개 범주의 구성원들로 구성될 수 있다. 381 법의 91 조항에 따르면, 사회적 협동조합은 다음과 같은 내용을 담고 있다.

• 노동자 회원: 현금 형태로 보수를 받거나 현물 형태(식비, 일시 숙소)로 보수를 받는 참여자와 관리자

• 이용자 회원: 이용자로서 협동조합에 공급된 서비스를 받는 수급자(노인, 장애인 등)와 그들의 가족들

• 자원활동가 회원: 381법의 2 법령(Act)에 따라 “어떤 형태의 보상을 받지 않고, 자유롭게, 자발적으로, 개인적으로” 협동조합에 종사하는 회원, 이들은 전체 노동력의 50% 이상으로 구성될 수 없다.

• 출자한(subsidizing) 회원: 의사결정과 조직의 지배구조에 대한 참여 권리가 제한된 자본 기부자

• 법적 자치기구 : 381법의 법령 11에 따라 “사회적 협동조합의 구성원으로서 유자격자는 공적 또는 사적으로 법률적 자격을 가진 사람이고, 그 법적 자격에 대한 규정은 협동조합 활동에 대한 기금조성과 발전을 위한 것이다”

경제·재정적 문제에 관해서, 381 법은 A와 B 유형의 협동조합이 서비스 전달을 위해 공공단체 계약이나 노동통합 활동을 요구할 수 있는 규정을 담고 있다. 특히 노동통합적 사회적 협동조합에 관해서, 법은 공공단체가 “공공 행정조직이 법령 1 섹션 1. 하위 섹션 b에 제시된 활동을 수행하는 협동조합과 계약 체결과 관련된 조달에 대한 내용”을 담고 있다.

즉 법은 명시적으로 공공단체와 사회적 협동조합 간의 사명에 대한 유사성(affinity)을 인정한다. 그리고 그들 간의 협력의 가능성을 강조한다.

4.2. 사회적 협동조합의 발달(evolution)

사회적 협동조합의 발전과 조직적 모델을 재구축하는데 다양한 자원들이 유용할 수 있다. 사실, 이러한 자원들은 본질적으로 아주 다양하고, 때때로 대조적인 정보를 산출한다. 그러나 그것들은 상대적으로 중요한 것과 발전에 대한 구체적인 상황을 제공하고, 현상의 특징을 이해하는데 유용하다.

4.2.1. 초기 연구

사회적 협동조합에 관한 초기의 경험적 연구는 1986년에 실행되었다(Borzaga, 1988: Borzaga, Failoni, 1990). 이러한 조사는 지역명부(Regional Registers)를 사용함으로서 사회서비스 공급에 관여하는 협동조합의 규모를 재구성하였고, 486개 협동조합에 관한 데이터를 확인하고 수집하였다. 협동조합과 보다 광범위화 된 자원 부문 현상 사이의 밀접한 관계을 조명하였다. 조사된 조직의 22.6%가 자원조직(voluntary organizations)들에 의해 형성된 것으로 확인되었고, 15.9%는 협회(associations)에 의해서 형성되었다. 회원들에 대해서는, 노동자들은 단지 27%였다. 반면, 나머지는 활동에 직접적으로 참여하는 자원활동가들이었으며, 이들은 회원들을 지지하는 역할을 수행하는데  일반적으로 회원들보다 더 많다. 조사된 협동조합의 21%는 회원 중에 자원활동가를 갖고 있지 않았다. 북부지역에서는 10%를 약간 넘는 수준이다.

4.2.2. 1990년대 사회적 협동조합의 발달

국가협동조합부(National Cooperative Department)에 따르면, 1993년 사회적 협동조합은 1,479개였으며, 주로 북부지역에 집중되어 있었다. 그리고 수 천명의 노동자가 종사하고 있었다.

1990년대에서 2000년대 동안에 협동조합과 이용자, 노동자의 규모는 지속적으로 증가하고 있는 중이다. 국가통계청(National Institute of Statistics)에 의해 실행된 2개의 사회적 협동조합에 관한 조사에 따르면, 이러한 유형의 사회적 협동조합은 2001년에 5,515개, 2003년에 6,159개, 2005년에 7,363개 규모에 도달했다(<표-3> 참조). 2005년에 사회적 협동조합의 59%는 A-유형 협동조합으로 나타났으며, 32.8%는 B-유형 협동조합이고, 8.2%는 혼합형 협동조합이다.

<표-3> 2003년과 2005년 사회적 협동조합의 현황

구분	2003년	2005년
사회적 협동조합의 수	5,515	7,363
회원 수	220,464	262,389
인적자원 규모	221,013	278,849
임금 노동자수	189,134	244,233
취약계층 노동자수	23,587	30,141
이용자 수	2,403,245	3,302,551
총 거래액	4.826 million Euro	6.381 million Euro

2005년에 A-유형 사회적 협동조합은 3,300,000명 이상의 이용자에게 서비스를 제공했다. 그리고 244,233명의 임금 노동자가 직원으로 고용되었고, 거의 34,000명의 자원활동가들이 참여하고 있다. B-유형 사회적 협동조합은 31,000명의 취약계층 노동자를 고용했다.  2005년 기준으로 국민 100,00명 당 12.5개의 사회적 협동조합이 있다. 북부지역에서는 15.2개 수준이고, 남부지역은 12개 가량이다.

이러한 사회적 협동조합의 평균 회원 규모는 2003년 기준으로 35.7명이다. 노동자의 대다수는 여성으로 이루어졌다. B-유형 사회적 협동조합의 경우는 71.2%가 여성이며, A-유형 협동조합에는 80%가 해당된다.

총 거래량은 A-유형 협동조합이 951,000 유로(Euro)이며, B-유형은 560,000 유로(Euro)이다. A-유형 협동조합은 주로 사회서비스를 제공한다. 법에 따르면, 사회적 협동조합은 사회서비스, 건강 및 교육서비스를 제공하는 것이 가능하다. 2005년 기준으로 59.1%가 사회서비스 제공에 참여하고 있다. 이들 중 21.0%가 교육서비스제공에, 10.7%는 문화 및 여가서비스에, 9.0%는 건강케어서비스에 참여하고 있다.

좀 더 구체적인 내용이 <표 4>에 나타나있다. 주거기반케어서비스는 36.5%, 거주시설서비스는 35.9%, 장애인과 취약계층을 위한 교육서비스와 여가서비스가 욕구가 있는 사람들을 위해 제공되고 있다.

<표-4> A-유형 사회적 협동조합에 의해 공급되는 서비스(2005년)

(단위 : %)

서비스 종류	공급 비율
여가 활동(Recreation and entertainment)	31.8
여름과 겨울 체류(Summer and/or winter sojourns)	13.8
성인교육(Adult education)	6.0
교육적 지원 및 학교 적응 서비스(Educational support and school recovery)	20.4
학령전기 교육서비스(Pre-school educational services)	21.9
장애인을 위한 교육서비스(Educational services for disabled people)	22.9
진학 및 직업상담(School and work counselling)	7.7
보편적 건강서비스(General health services)	7.7
재활건강서비스(Re-habilitation health services)	9.8
의료예방서비스(Medical prevention)	2.8
의료지원 및 전달서비스(Medical rescue and transportation)	2.2
자립훈련프로그램(Training for autonomy)	7.6
지지 및 사회적통합서비스(Support and social integration)	14.6
경청하기, 지지하기, 정서적지원서비스(Listening, support, and moral assistance)	12.9
일차원조서비스(First aid services)	4.4
가정기반서비스(Home-based services)	36.5
거주시설서비스(Residential services)	35.9
군대서비스(Canteen services)	11.5
호텔서비스(Hotel services)	4.0
사회적보좌서비스(Social secretariat)	7.9
기타서비스(Other services)	4.5
전체 협동조합 수(Total cooperatives)	4,345 개

* 주: 어떤 협동조합은 중복 서비스를 제공하기 때문에, 비율 총합은 100%를 초과한다.

<표-5>는 A-유형 사회적 협동조합의 이용자 현황을 나타낸 것이다. 아동과 10대를 포함한 18세 이하의 사람들 28.8%, 특정 문제를 갖고 있지 않으면서 욕구를 가진 사람들이 26.8%, 성인이 26.8% 이용하고 있다. B-유형 사회적 협동조합에 의해 고용된 취약계층 중에 46.3%가 장애인이며, 15.0%는 정신이상 환자이고 16.0%는 약물 중독자이다.

자원에 관해서는 A-유형과 B-유형 사회적 협동조합 간의 분명한 차이가 있다. A-유형 사회적 협동조합의 재정적 자원은 72.8%가 공공 기금에서 동원되고 있으며, 27.2%는 주로 민간자원(고객, 기부자 등)에 의해 조달된다. 반면, B-유형 사회적 협동조합의 46.9%는 그들의 자원을 주로 사적 거래를 통해 동원하고 있다. 사회적 협동조합의 65.9%는 재원을 주로 공공에 의해 확보하고 있고, 34.1%는 사적 재원을 통해 얻고 있다. 한편 북부 지역의 사회적 협동조합들이 민간 자원을 통해 확보하고 있는 재원의 규모는 전체의 43.7%에 달한다.

<표-5> A-유형 협동조합 이용자 현황(2005년)

(%, 총=100%)

이용자(Users)	규모(Italy)
특정욕구가 없는 이용자(Users without a specific need)	26.8
알콜중독자(Alcohol-addicts)	0.1
자활이 필요한 성인(Elderly people self-sufficient)	10.4
자활이 필요없는 성인(Elderly people not self-sufficient)	11.4
재소자와 출소자(Prisoners and former prisoners)	0.2
지체, 지적, 인지장애인(Physical, psychical, and sensorial disabled )	3.7
실업자(Unemployed)	1.9
이민자(Immigrants)	6.3
정신적외상을 가진 사람(Traumatized ill people)	5.2
불치병환자(Terminally-ill patient)	0.5
18세 이항 아동(People under-eighteen)	28.8
정신이상 환자(Psychiatric patients)	0.8
노숙인(Homeless)	0.7
약물중독자(drug-addicts)	0.6
기타 다른 욕구를 가진 사람(People with other needs)	2.6
전체 이용자 수(Total)	3,302,551

<표-6> B-유형 사회적 협동조합에서 취약계층의 고용 현황(2005년)

(%, 총=100%)

취약계층(Disadvantaged people)	현황(Italy)
알콜중독자(Alcohol addicts )	4.3
재소자 및 출소자(Prisoners and former prisoners)	8.7
지체, 지적, 인지장애인(Psychical, psychical, and sensorial disabled)	46.3
실업자(Unemployed)	3.8
18세 이하(Under eighteens )	0.7
정신이상 환자(Psychiatric patients)	15.0
약물중독자(Drug-addicts)	16.0
기타 취약계층(people with other disadvantage)	5.2
총계(Total)	30,141

최근 몇 년 동안에 주목할 가치가 있는 점은 민간 부분의 재원이 공공 부문의 재원보다 더 크게 성장하고 있다는 것이다.

4.3. 사회적 협동조합에 대한 경험적 분석

4.3.1. 연구

사회적 협동조합에 대한 최근의 현상을 보다 더 잘 이해하기위해서, 이탈리아에서 A-유형과 B-유형의 표본을 기초하여 개발한 연구를 참조할 것이다. 그 조사는 최근 12개월 동안에 실행되었다. 조사에는 308개 협동조합 조직에 속한 사람들을 인터뷰한 내용이 포함되어 있고, 그들 중 300명은 관리자(manager)들이며, 3,981명은 보수를 받는 노동자들이고, 약 300명은 자원활동가들이다. 자료에 대한 데이터는 현황에 대한 정보와 사회적 협동조합에 관한 주요 특징에 관한 내용이 포함되어 있다. 우선, 협동조합의 특징과 관련된 항목에는 서비스, 회원, 발달 상태, 재정 상황, 연계하고 있는 네트워크, 활동에 관한 질적 수준에 관한 것들이 있다. 다음으로 노동자에 대한 데이터는 인구사회학적 특성, 노동조건, 공정함 및 만족에 대한 인식, 작업에 대한 동기, 조직에 정착하려는 노력 및 의지에 관한 것들이 들어있다. 다른 부문의 데이터를 활용하지 않으면서도 사회적 협동조합에 관한 상당히 의미 있는 분석이 나타나 있다.

4.3.2. 활동

인터뷰에 참여한 조직들의 대다수는 A-유형 사회적 협동조합으로 구성되어 있다. 표본의 70%를 차지하고 있으며, 215개의 조직들이다. 반면, B-유형 사회적 협동조합은 93개이다. A-유형 조직은 주로 사회서비스(75%)의 향상에 참여하거나 교육서비스(72.7%)에 참여하는 것으로 나타났다. 또한, 여가서비스 및 건강케어서비스는 두 부문을 합하여 약 39%가 공급되고 있다. 대다수 협동조합은 하나 이상의 서비스를 제공하고 있다. 고객들 중 성인(37.8%)과 미성년자(49%)가 많고, 지체 또는 정신장애인은 각 각 41.3%, 49%로 비슷한 규모이다. 서비스는 주로 거주시설서비스(residential services)와 주간보호센터 지원(support of daytime centres) 방식으로 제공된다. 이러한 2가지 경우에 A-유형 협동조합의 66.2%가 해당한다. 또한 거택기반서비스(home-based services)는 52.7%이다.

반면, B-유형 사회적 협동조합은 다양한 분야의 활동에 참여하고 있다. 청소서비스(36.5%), 공원 유지보수(55% 이상), 쓰레기 줍기 활동(30%), 다른 서비스 분야의 활동 등 다양한 형태로 이루어지고 있다. 이러한 협동조합들은 주로 지체장애인, 정신장애인, 약물과 알콜 문제를 가진 사람, 이민자, 청년실업자들의 욕구(need)를 회복하는 것에 전념하고 있다.

이러한 두가지 유형의 사회적 협동조합은 주로 지방자치단체(autonomy)에서 활동을 한다. A-유형은 50% 이상이고, B-유형은 60% 이상이 지방자치단체에서 활동 한다. 한편, 협동조합들은 어떤 경우에 견고한 협력 체제를 구축하여 활동하기도 하고, 제3의 기구를 조직하여 활동을 한다. 협동조합의 48%는 지방에서 활동하고 있고, 나머지 20%는 대도시에서 활동하고 있다. 반면, 단지 8.3%만이 지역 상호 간(間) 연계(inter-regional level)를 통한 활동을 실행하고 있다.

<표-7> A-유형 사회적 협동조합에서 제공되는 서비스의 유형

(단위:%)

사회서비스(Social services)	75.2
건강케어서비스(Health-care services)	39.7
교육서비스(Educational services)	72.7
문화서비스(Cultural services)	28.8
여가서비스(Recreation)	49.3
기타 서비스(Other services)	10.1
전체 비율(Total)	209

4.3.3. 발달과정

최근 5년 동안에 이탈리아 사회적 협동조합의 실행은 대다수 경우에 향상되었다. A-유형과 B-유형 모두 생산 가치가 70% 이상 증가했다. 반면, A-유형의 11%, B-유형의 17.5%만이 생산 가치 하락을 나타냈다. 아주 긍정적인 점은 투자의 발전이 이루어졌다는 것이다. A-유형은 43.6%, B-유형은 65% 투자 확대가 되었다. 그리고 이윤의 증대는 A-유형이 약 30%, B-유형은 약 40%가 이루어졌다.

사회적 협동조합의 조건은 특히 서비스의 질적 수준(1～7점 척도에서  평균 6점)과 관련해서 아주 호전되었고, 사회적·재정적 평판, 상호 관계의 질적 수준, 관리의 질, 그리고 일반적 재정상태도 아주 좋아진 것으로 판단된다.

<표-8> 사회적 협동조합의 성과 지표(2003-2005년)

(단위:%)

구 분	A-유형 사회적 협동조합			B-형 사회적 협동조합
	중가	유지	감소	증가	유지	감소
생산 가치	71,9	16,8	11,3	73,0	9,5	17,5
노동비용	82,1	11,4	6,5	76,7	12,3	11,0
이윤	31,1	26,7	42,2	39,7	24,7	35,6
투자	43,6	48,1	8,3	65,1	30,2	4,7

4.3.5. 회원과 투자정책

사회적 협동조합의 회원 구성은 보수는 받는 노동자의 확대가 이루어지고 있는 특징이 있다. 인터뷰한 사회적 협동조합의 98%의 회원은 보수를 받는 노동자였다. 게다가, 사회적 협동조합의 중요한 지점은 보수를 받는 노동자들(A-유형 33%, B-유형 24%)이나 보수를 받는 자원활동가(A-유형 41%, B-유형 35%)들에 의해 독점적으로 지배가 된다는 점이다. 사회적 협동조합의 20% 이상은 다중 회원구조(또는 복합적 업무를 수행하는 회원)라는 특성을 갖고 있고, 특히 B-유형이 그러하다. 주요한 한계점은 사회적 기업의 회원 중에서 이용자(client)의 관심이 낮다는 것이다. 고객들은 사회적 협동조합 회원의 9.5% 만이 참여하고 있다.

<표-9> A-유형과 B-유형 사회적 협동조합에서의 회원 구성 현황

구 분	A-유형	B-유형
노동자로만 구성된 경우(취약계층 포함)	33,3,%	24,0%
노동자, 자원봉사자, 지체장애인	40,9%	34,7%
노동자와 협회원(Workers and institutions)	8,1%	6,7%
기타 다중적 회원구조(Other multi-membership)	15,6%	32,0%
노동자가 없는 경우	2,2%	2,7%

이사회의 구성도 회원의 구성과 아주 다르지 않다. 노동자들에 의해 독점적으로 통제되는 사회적 협동조합의 비율이 평균 41.5% 정도로 증가하고 있다. 반면, 이사회에 자원활동 노동자들의 참여는 감소하고 있다. 다중적 주주 구성의 형태로 존재하는 사회적 협동조합의 비율은 노동자, 자원봉사자, 협회원에 의해 이사회가 구성된 비율(35.6%)과 비슷하다.

<표-10> 단독 또는 복합 형태의 이사회 구성 현황

(단위:명, %)

구 분	빈도	비율
노동자(Only workers)	120	41,5
자원활동가(Only volunteers)	12	4,2
노동자와 자원활동가(Workers and volunteers)	54	18,7
다중적 주주 방식의 구성(Other multi-stakeholder composition)	103	35,6
전체(Total)	289	100,0

회원의 변화과정에 대한 분석 결과는 협동조합 안에 포함된 노동자의 수가 대부분의 경우에 증가되었다는 것을 보여주고 있으며, 협동조합의 60%가 회원이 증가했다. 또한 33.3%는 회원이 유지되고 있다. 가장 높은 비율의 감소는 회원구조 안에 자원활동가의 이슈와 관계가 있다. 협동조합의 15%만이 자원활동을 하는 노동자의 관계에서 감소하는 것으로 나타나고 있지만, 그것은 회원구조안에 자원활동가의 수가 증가된 사회적 협동조합의 비율(25.6%)보다 좀 더 낮은 편이다. 사회적 협동조합안에 이해당사자(shakeholder)들의 관여를 보다 크지 않게 하는 이용자(client) 정책은 최근 몇 년 동안 변하지 않았다. 대신, 회원구조안에 주주 계층이 포함되는 비율은 사례의 83.6%가 유지(stable)되는 상태로 남아있다.

<표-11> 최근 3년동안에 회원구조의 변화과정(Evolution)

(단위:%)

	중가	유지	감소
노동자(Workers)	60,3	33,3	6,4
이용자(Clients)	12,3	83,6	4,1
자원활동가(Volunteers)	25,6	59,4	15,0

이용자의 낮은 참여는 참여를 조성하는 정책에 의해 확인된다. 협동조합의 98%가 노동자를 포함하고 있고, 77.3%는 자원활동가들이 포함되어 있는 반면, 단지 협동조합의 26.7%만이 이용자 참여에 대한 특별한 정책을 추구하고 있다. 한편, 사회적 협동조합은 이용자에 대한 서로 다른 종류의 참여정책을 지원한다. 이러한 지원은 의사결정과정에서, 정보 전달을 이행함을 통해서, 그리고 제공된 서비스에 대한 성과평가를 통해서 이루어진다.

덧붙여, 사회적 협동조합은 제공된 서비스의 질적 수준에 대한 높은 관심의 수준을 보여주고 있다. 이 데이터는 협동조합의 관리 시스템 속에 이용자의 욕구에 대한 고려(consideration)의 정도를 나타내고 있다. 예를 들어, A-유형과 B-유협 협동조합의 83% 이상은 서비스의 질적 수준이 최근 3년 동안 증가된 것으로 나타났다. 이러한 것은 생산과 기술적 발전 양자의 측면에서 혁신에 덕택으로 이루어진 것이다. 더구나, 협동조합 내부적 목표에 대한 성과 정도를 평가할 때, 서비스의 질적 수준과 이용자와의 관계성은 가장 중요한 평가 요소가 되었다. 이 두개의 요인에 대한 1～10점 척도 당 평균 점수는 8.2점이었다. 다음으로 협동조합 내부와 외부차원의 의사소통과 정보의 전달에 대한 점수는 7.1점이다. 이러한 노력(consideration)들은 사회적 협동조합이 이용자들 사이에서 긍정적인 평판을 받을 수 있게 하는데 영향을 준다. 이 분야에서 사회적 협동조합은 1～7점 척도 평가에서 6점의 평가를 받았고, 이 점수는 지역에서 부터 공공조직까지의 여러 이해당사자(stakeholders)가 평가한 것보다 더 높은 것이다.

결론적으로, 이용자와 협동조합과의 관계성(relationship)은 회원구조 안에 낮은 관계성과 절충해서는 안 될 것으로 보인다.

4.3.5. 재정적 자원

공공단체들(public entities)과의 관계 구조는 A-유형과 B-유형 협동조합은 아주 다르고 재원 구성을 구성하는 것도 서로 다른 영향을 받고 있다. A-유형 협동조합에서는 공공단체와 계약과 협상이 생산의 규모에 주요한 영향을 미치고 있고, 민간 이용자에 대한 서비스와 상품의 공급 규모는 단지 17% 이상에 불과하다. 반면, B-유형 협동조합에서는 생산량의 대부분이 기업과 이용자 대한 서비스 및 상품의 공급인 것으로 나타났고, 기업의 경우는 23%, 이용자의 경우는 13%이다. 또한, 공공조직은 서비스의 구매자이며, 계약과 민간 협상을 통해서 서비스를 구매한다.

<표-12> 생산량에 대비 재원구성의 단순 영향력 비율

(단위:%)

구 분	A-유형	B-유형
민간부문 공급량(Supply to private clients)	17	13
기업무분 공급량(Supply to enterprises)	9	23
공공단체와의 계약에 의한 공급량(Supply to public organizations through contracting out)	36	18
공공단체와의 협약에 의한 공급량(Supply to public organizations following negotiation)	37	16
일반 계약자와 공급(Supply with general contractor)	5	3
공공적 협의에 의한 공급(Supply with public agreement)	1	14
민간 이용자의 기부(Contributions of private clients)	1	1
공공단체의 기부(Contributions of public organizations)	4	3

노동자에 대한 데이터는 3,981 사례로 구성된 것이다. 조사자의 대다수는 여성으로 나타났다. 이러한 결과는 사회적 협동조합이 여성을 고용하는 경향이 있다는 것을 반영하며, 공급되는 서비스의 사회적 본질을 의미한다. 한편, 여성들은 B-유형 협동조합 보다 A-유형 협동조합에 좀 더 많은 특징을 보여주고 있다. A-유형의 경우 80%가 B-유형의 경우 54.5%가 인터뷰에 참여한 여성노동자였다.

<표-13> A-유형과 B-유형 협동조합에서 인터뷰에 참여한 성(Gender) 비율

(단위: %)

성(Gender)	A-유형	B-유형
남성(Males)	20,0	45,5
여성(Females)	80,0	54,5
합계(Total)	100,0	100,0

교육 수준은 아주 높게 나타났고, A-유형과 B-유형에서 아주 다른 분포를 보여주고 있다. A-유형 협동조합에 고용된 노동자의 35.4%는 학위(Degree)를 갖고 있었다. 반면 B-유형 협동조합의 경우는 단지 9.7%만이 학위를 갖고 있다. 의무교육 이수(Compulsory school) 노동자들은 A-유형 협동조합이 12.8%인 반면 B-유형 협동조합은 45.3%였다.

<표-14>  A-유형과 B-유형 협동조합에서 노동자들의 교육수준

Level of education	A-유형	B-유형
의무교육 이수(Compulsory school)	12,8	45,3
전문자격증(Professional title)	16,3	13,1
대학졸업(Diploma)	35,5	31,9
학위(Degree)	35.4	9,7

끝으로, 사회적 협동조합은 주로 노동자와 파트타임 계약을 한다. 이러한 경우가 45%에 해당한다. 이들 파트타임 중에 자발적인 경우는 전체의 32.8% 이며, 인터뷰에 참여한 사람들의 12.2%는 비자발적 파트타임 노동자였다.

<표-15> 사회적 협동조합에서 파트타임과 정규직의 비율

(단위:%)

정규직(Full-time)		55.0
파트타임(Part-time)	자발적(Voluntary part-timers)	32.8	45.0
	비자발적(Involuntary part-timers)	12.2

이제 노동자들의 인식과 복리에 대한 특성을 살펴보도록 하자. 인적자원관리 및 선발정책의 효율성과 노동자들에게 제공되는 인센티브 시스템은 좋은 수준의 만족도와 높은 충성도 수준에 영향을 미친다. 직업에 대한 만족과 관해서, 사회적 협동조합의 노동자들은 다른 노동자들과 관리자들과 형성된 관계에 의해 주로 만족이 되었다. 또한 직업의 내재적이고, 외재적인 측면(aspects)에 대해 만족했고, 한편으로는 특히 노동 환경, 노동시간, 직업에 대한 안정에, 다른 한편으로는 창조성(creativity)과 자율성(autonomy)에 만족했다. 낮은 만족 비율은 협동조합에 대한 관계에 대한 부분에서 나타났다. 이는 회원 관계 및 실제로 낮은 수준인 급여를 받는 것에서 만족하지 않은 것으로 나타났다.

<표-16> 직업의 여러 측면에서의 만족도

(단위:1에서 7점 척도에서 평균 점수)

만족의 측면들	평균 점수
노동시간(Working hours)	5.35
유연성(Flexibility)	5.41
직업안정(Security of the job)	5.33
작업환경(Working environment)	5.31
임금(Wage)	3.81
연관성(Involvement)	4.29
절차(Procedures)	4.91
인정(Recognition)	4.81
전문적 성장(Professional growth)	4.62
자율성(Autonomy)	5.07
경력(Career)	3.82
자아실현(Personal realization)	4.91
동료와의 관계(Relationships with colleagues )	5.67
관리자와 관계(Relationships with managers)	5.58
이용자와의 관계(Relationships with clients)	5.77
창조성(Creatività)	5.19
직업의 유용성(Utility of the job)	5.78

끝으로, 협동조합에 지속적으로 참여하고자 하는 의지에 관한 분석 결과는 노동자들의 충성도가 높은 것을 보여주고 있다. 노동자들의 75%  이상이 협동조합에서 지속적으로 활동하고자 하는 것으로 나타났다. 이는 그들이 노동 환경에 만족하고, 감사해 하고 있기 때문이다. 13.5%는 일시적인 시기동안 협동조합에 머물고자 하고 있다.  반면 노동자들의 7.6%는  다른 조직에서 직업을 구할 수 있는 대안이 없기 때문에 협동조합에 깊숙이 편입되었다.

<표-17> 협동조합에 대한 충성도

의도 및 지향	%
만족에 따른 지속의지(Stay because satisfied)	74.02
노동환경에 따른 지속의지(Stay thanks to the working environment)	2.51
대안이 없는 것에 따른 지속(Stay since has not alternative)	7.64
일정 년도 지속(Stay only some years)	12.28
일정 개월 지속(Stay only some months)	1.53
가능한 떠남(Leave as soon as possible)	2.02

4.4. 네트워킹의 과정

처음 몇 년 간의 발전 이후, 많은 사회적 협동조합들의 주요 전략 중 하나는 서비스에 대한 많은 수요(demand)를 감당할 수 있도록, 단일 협동조합의 규모를 증가시키는 방식이 아닌 새로운 이니셔티브(new initiatives)를 만들어 가는 것이었다. 또한 특성화 전략을 추구하면서 지역공동체(consortia) 안으로 축을 이동(grouping)함으로서 대규모의 이점에 대한 보상을 획득하는 것이었다. 이러한 전략들은 많은 지방 수준에서 이루어졌고, 이후 다시 국가차원으로 진행되고 있다. 이후 이러한 전략을 실행함으로서 통합적 기업 시스템(integrated entrepreneurial system )이 개발되었다.

일반적으로 컨소시엄(consortium)은 "기업들 사이에 대등한 수준의 중재를 획득할 수 있는 조직 상호간 협약(inter-organizational agreement)"으로 정의될 수 있다(Pavolini, 2002). 컨소시엄은 사업 및 이윤창출 목적을 함께 추구하는 협동조합들 사이에서 이루어지는 주요한 연합 방식이다. 공동체(consortia)는 사회적 협동조합의 가장 중요한 통합체(integration forms) 중에 하나이다. 공동체는 회원들의 능력을 지지하는 목적을 추구하는 서비스를 제공한다. 그리고 공동체는 모든 내부적 기능들이 존중될 수 있도록 활동을 관리한다. 예컨대, 개별 협동조합에 대해 주로 교육․훈련서비스, 기술적․행정적서비스, 지식 및 정보전달서비스 등에 대한 지원 활동과 외부적 기능을 지원하는 활동들이 이루어진다. 외부적 지원활동은 프로젝트 계획의 수립과 조정, 사회적 협동조합의 생성과 확장에 대한 지침서 및 정책의 개발, 다른 형태의 공공적 기금 조성을 위한 입찰(tender) 등이 있다.

2005년 조사(Cencus)에서 전국 모든 지역에 퍼져있는 공동체의 수는 284개로 집계되었다. 공동체들은 사회적 협동조합 회원들에 대한 높은 수준의 서비스를 보증하고 있다. 가장 많이 공급되고 있는 서비스는 입찰 계약의 방식과 관계된 것이다. 서비스의 74.6%가 공동체에 의해 공급되고 있다. 다음으로 ‘프로젝트 계발 및 코디네이션(project planning and coordination)’에 의해서 72.5%, 협동조합 사이에 정보교환 및 공동 실행에 의해서 70.8%가 이루어지고 있다.

등록된 공동체의 총 거래액은 대략 2,400,000 유로(Euro)로 집계되었다. 이는 한 개의 협동조합 보다 높은 편이다. 또한 공동체는 3,430명의 노동자를 고용하고 있다.

5. 결론

사회적 협동조합은 태동한 지 20년이 채 안되었지만 혁신적인 조직 형태임이 증명되었고, 사회서비스의 대한 수요를 담당하고 이탈리아 복지시스템을 개혁하는데 다른 비영리조직들 보다 좋은 것으로 입증되었다. 새로운 기업의 관리 속에 노동자뿐만 아니라 시민사회를 포함한 사회적 설계(social content)를 하는 협동조합 모델 사상은 1980년대에 성장했다. 그리고 그것은 기술적 혁신에 의존하지 않는 부문(sector)안에서 공급과 효율성을 증진시키는데 성공한 것으로 보인다.

사회적 협동조합 방식은 보다 나은 대안으로 존재할 수 있다. 여전히 유용한 정보가 제한적이지만, 여러 분야의 이해당사자가 결합하는 조직적 형태로 보다 더 혁신적 조직(innovative organizational forms)으로 될수록 사회적 욕구에 좀 더 민감하게 될 것이며 좀 더 효율성이 있게 될 수 있다. 그러나 협동조합은 수요의 성장에 비해 좀 더 느리게 반응할 수도 있다. 특히, 공공서비스의 위탁을 받은 것으로부터 성장할 경우 그러하다.

참고문헌

Barbetta G.P. (1996), Senza scopo di lucro. Dimensioni economiche, storia, legislazione e politiche del settore nonprofit in Italia, Il Mulino, Bologna.

Borzaga C. (1988), "La cooperazione di solidarietà sociale: prime riflessioni su un settore emergente", in A. Carbonaro, S. Gherardi (a cura di), I nuovi scenari della cooperazione in Italia: problemi di efficacia, efficienza e legittimazione sociale, Sociologia del Lavoro, n. 30-31, Angeli, Milano, pp. 266-301.

Borzaga C., Failoni G. (1990), "La cooperazione di solidarietà sociale in Italia", Cooperazione e Credito, n. 128, aprile-giugno, pp. 273-297.

Borzaga C. (2001), Capitale umano e qualità del lavoro nei servizi sociali. Un'analisi comparata tra modelli di gestione, Fondazione Italiana per il Volontariato (FIVOL), Roma.

Istat (2001), Istituzioni nonprofit in Italia. I risultati della prima rilevazione censuaria 1999, Istat, Roma.

Pavolini E. (2002), "Le reti tra cooperative sociali: il fenomeno consortile", in Centro Studi CGM (a cura di) (2002), Comunità cooperative. Terzo rapporto sulla cooperazione sociale in Italia, Edizioni Fondazione G. Agnelli, Torino, pp. 171-203.

Roberti (2000), "Analisi dei modelli ed obiettivi della politica sociale italiana attuale", in V. Zamagni (ed.), Povertà e innovazioni istituzionali in Italia. Dal Medioevo ad oggi, Il Mulino, Bologna.

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Social cooperatives and social services in Italy

by Carlo Borzaga, Sara Depedri, and Giulia Galera

November 2007

Social cooperatives and social services in Italy

by Carlo Borzaga, Sara Depedri, and Giulia Galera

1. Introduction

In the last ten years Italy has seen an intense and unexpected development of the Third Sector, and internally to it a number of interesting organizational innovations. In 25 years, thousands of voluntary organizations and associations, more than seven thousands social cooperatives and hundreds of new foundations have come into being. Employment in the Third Sector, which at the beginning of the 1990s counted between 300 thousand and 400 thousand workers (Borzaga, 2001; Barbetta, 1996), has more thandoubled (Istat, 2001). Moreover, the sector has organized itself, engaging in equal-standing dialogue with the institutions.

This extraordinary growth of the Third Sector is due not so much to the strengthening of already-existing organizations as to the birth of completely new ones, largely as a result of the ‘institutional creativity’of the promoters and only subsequently endorsed by law. There are two distinctive features of these innovations: (i) the search for direct participation by stakeholders through democratic forms of management, and (ii) the widespread use of the cooperative form in activities which in other countries are generally managed by associations and foundations.

In the 1980s, the ‘new cooperatives’ played a decisive role in driving the growth of the Third Sector. They innovated the supply of social services by creating new ones addressed mainly to young people with social problems, the elderly, the disabled, drug addicts and the homeless. Many of these services were initially promoted by voluntary organizations, but the use of the cooperative form rapidly became widespread, especially for the management of activities to integrate disadvantaged workers into the labour market. After a number of years of development, in 1991 (with law no. 381) this new type of cooperative was recognized and given the name of ‘social cooperative’.

The dynamism of the phenomenon and the distinctive nature of social cooperativesaroused interest in Europe and internationally. Many commentators have asked why the cooperative form had been chosen for the purpose of social work. To answer, we provide an overview of the main features of the phenomenon, starting with its contextualization in the more general evolution of the Third Sector in Italy.

The paper is divided into four parts. The first one presents an interpretative model explaining the evolution of the welfare systems. The second conducts brief discussion of the evolution of the Third Sector in Italy since the end of the 1800s but concentrating mainly on its more recent development, part of which has been the birth and development of social cooperation. The third and the fourth part are devoted exclusively to social cooperatives. After a description of the main contents of the institutive law, data from two sources are presented: the most recent census on social cooperatives and an empirical research involving 310 social cooperatives.

2. The interpretative model

Broadly speaking, one may say that the well-being of a community results from the joint action of four actors: the family, for-profit enterprises, public organizations, non-profit organizations (both mutual and public benefit organizations).2 On the combined action of these depends both the overall production of goods and services, and their distribution among individuals and social groups.

Each of these institutions handles transactions among economic agents on the basis of distinct principles: exchange between equivalents for for-profit enterprises (in other words, the market), authority for public organizations, reciprocity for the family, solidarity for mutual organizations, and altruism or philanthropy for public benefit or charitable non-profit organizations. In other words, each of these institutions organizes itself by selecting among the motivations for action those most coherent with its characteristics and goals. In so doing, each of them also restricts its range of action and it restricts the activities in which it can guarantee satisfactory levels of efficiency and effectiveness – or at least ones better levels than those achieved by the other institutions.3Consequently, the spread and importance of each of these organizational types evolves according to the extent of labour division and the level of economic development.

Yet the role and economic and social importance of these various institutions is also determined by the attitudes and actions of policy-makers. And the latter in turn are influenced by the social, political and economic theories, and ideologies that happen to predominate at a particular time.

During the 1900s until the Second World War, the social sciences, economics in particular, often took for granted that economic and social development coincided with the growth of for-profit enterprises (and therefore of the market as a transaction-governing device). Only with the advent of welfare economics and Keynesian theory, especially after the Second World War, was it recognized that the state, and therefore authoritarian forms of transaction governance, were important as well. The development of the so-called welfare state was the main consequence. According to it the state and public authorities were both committed to manage income redistribution among individuals and families (via compulsory insurances or taxes) and to provide all the goods and services characterized by a public nature (health, education, social services, etc.). It was thus believed that market and state, on their own and each of them acting within its area of interest, were able to maximize economic and social well-being.

This conviction provided the justification for the gradual downsizing of the third sector and the promotion of for-profit enterprises and the public institutions as alternatives to it. In those countries, mainly European, in which these convictions were widely embraced (with the conservative parties in favour of development of the market, and socialist political forces in favour of an extension of the state’s role), the third sector’s freedom of action and its development were progressively cut back. In the course of the 1900sthird sector organizations were either incorporated into the public sector or eliminated and replaced by public bodies and enterprises. The same did not happen everywhere. In the United States, for instance, resistance to theincrease in the functions of the state, deemed prejudicial to individual freedom, led to the maintenance of a larger non-profit sector.

Until the 1970s, this institutional framework, which hinged essentially on the state and the market, worked efficiently. But thereafter, and especially following the persistent slowdown of economic growth, it became increasingly evident that for-profit enterprises and the public authorities were unable to cope on their own with numerous social needs, and that the family was unable to continue in its role as the provider of most personal services. New spaces for the re-emergence of non-profit institutions were opened. A first space was created by the so called "process of privatisation" of services previously supplied by public institutions. It resulted in a separation of roles, namely between the redistribution of resources, which remained a state function, and the organisation of service provision, which was contracted-out to private organisations (often non-profit organizations). A second space was generated by the decrease in public expenditure (or the slow down of its growth) for public services: the gap between demand (needs) and supply was often filled by non-profit organisation.

However, just as the needs of what was by now a post-industrial society differed from those of the late 1800s and early 1900s, so the non-profit organizational forms used and types of action implemented differed from those of the past. The main innovation was the emergence of an entrepreneurial behaviour, which was adopted by the new non-profit organisations. Such an entrepreneurial dynamic, which is part of a social project has been termed "social enterprise".

As a consequence, the years since the 1990s have seen an increasingly evident shift towards a model of society and economy in which economic and social well-being springfrom the action of a wider range of institutions.

Summarising, until the ‘70s of the 20th century there were three main welfare systems:

a. the northern European countries’ model, based mainly on two actors: for-profit enterprises and the State, with almost all the services of public interest provided by public institutions

b. the continental European model relying on three actors: for-profits, the State, and families, with the State engaged mainly in income redistribution (mainly via compulsory insurances) and families providing most of the social services supplied

c. the Anglo-Saxon (mainly US) model, characterized by four actors: for-profits, the State, families, and non-profit organisations, with the State selectively taking care only of the needs of the more disadvantaged people and a larger space of action assigned to non-profit organisations, engaged in both income redistribution (big grant-making foundations) and service provision (as in the health sector).

The main changes occurred in the last 30 years mainly involved the first two models (especially the third one). They can be summarized in:

a. the decrease of the role of the family in providing social services;

b. the growth of a new non-profit sector, mainly engaged in service provision partly financed by public resources and partly relying on private funds.

3. The third sector in Italy

Comparative analyses on the size and development of the non-profit sectordemonstrate that most of its characteristics are shaped by nation-specific legal, political, and economic environments. Therefore, to explain the growth and the characteristics of social co-operatives in Italy it is useful to start by summarising the history and evolution of the Third Sector as a whole.

3.1. The evolution of the Third Sector in Italy until the 1970s

Until the end of the nineteenth century, the market and the state played a  minor role in the production and distribution of income in Italy; much more important were other actors, mainly households and private non-profit organizations.

From the end of the nineteenth century, suspicion and aversion began to grow against non-profit organisations. Legitimacy was denied to intermediate bodies and the Third Sector was scaled down. The first phase in this process resulted from the revision of the legislation on the Opere Pie, which were converted into IPABs (Charitable and Philanthropic Public Institutions) and placed under the control of local authorities. In the years that followed, the action of non-profit organizations was gradually replaced with direct intervention by the State. This process was accelerated after 1920 by the centralized and authoritarian character imposed on social policy by fascism.

The end of fascism and the approval of the Constitution of the Italian Republic in 1948 marked, in theory, a profound change in the conception of both social policies and the roleof Third Sector organizations. In fact, the Constitution recognized, explicitly and repeatedly, the role of private non-profit organizations, giving them freedom of action, especially in social activities, according to a model in which public and private complemented and completed each other (Roberti, 2000).

Nevertheless, the cutting back of Third Sector organisations continued after 1948. Public institutions continued to be suspicious of the Third Sector. A statist political culture continued to predominate, fostering the development of an exclusively public welfare system based more on monetary transfers than on the supply of social services. Accordingly, the principal role assigned to non-profit organisations was that of acting as linkages among political parties and their areas of influence.

The situation of the Third Sector began to change in the 1970s. The shortcomings of the Italian welfare model became increasingly evident; and the role of the family in providing social support declined as a result of greater female participation in the labour market and the decrease of the size of families. The slowdown of economic growth pushed up unemployment levels, especially among young people, and fuelled demand for income support. At the same time, the elderly population grew and new needs connected to the so-called "post-materialist poverties"arose (e.g. mental disability, homelessness, drug abuse, immigrants, and long-term unemployment). These could hardly be tackled using traditional policies.

The demand for both traditional and new social services started to grow. Given the set-up of the welfare system, the public sector, mainly local authorities, should have met this demand by increasing the supply of services, but it was prevented from doing so by a lack of financial resources and the poor management of public units. While social expenditure (especially on pensions) automatically grew, financial manoeuvres to curb public spending resulted in a freeze on recruitment in the public sector which prevented the social services from adapting to demand.

It was in this situation that a number of groups heavily reliant on volunteers, attempted to bridge the gap between the demand for and the supply of social services by inventing new provisions and new organizational forms, which subsequently were legally recognized.

3.2. The development of the Third Sector after the 1980s

The development of the Italian Third Sector after the 1980s can be divided into three phases: (i) start-up, (ii) recognition, (iii) consolidation and institutionalisation.

a. Start-up:This occurred between the end of the 1970s and the end of the 1980s, when a large number of small voluntary organizations were created. Tied to specific local contexts, these organizations concerned themselves mainly with the ‘new poor’: teenagers with family problems, the elderly, the handicapped, the homeless, drug addicts, and immigrants.

They were initially organized largely as associations and they relied heavily on voluntary work. Public support was limited tothe provision of financial aid, generally in small amounts and not correlated with the quantity of services delivered.

The success of many of these organisations in meeting services demand explains their growth in size and number and the transformation of several of them into better-organised units providing services on a more stable basis and employing staffs of paid social workers. This transformation, however, came up against a legal restraint: in Italy associations could not permanently engage in productive activities. To circumvent this restraint, some groups started using the legal form of the cooperative to organize their activities, given that the cooperative had the full status of an enterprise, was characterised by member participation and democratic management (like many voluntary organisations) and could be set up with a very small amount of capital. In Italy, moreover, the cooperative was regulated not only as an alternative form of enterprise, on a personal and non-capitalist basis, self-managed and democratic, but also as an organization that could perform a social function. As a consequence, the legal form of the cooperative was regulated in 1948 as a hybrid between a firm and a non-profit organization, given that it was subject to strong constraints as regards profit distribution and was the only type of enterprise exempt from tax on undistributed profits.

b. Recognition: This stage occurred between 1988 and 1991. Recognition of the legitimacy of private initiatives in the social services sector began with a decision by the Constitutional Court which declared that "private care is free". This decision gave full legitimacy to any initiative by citizens to establish and manage private organisations to provide social services.

There followed, in 1991, two important laws which recognized and regulated the two main non-profit forms that had developed in previous years. These laws were:

1. law 266/91 on "voluntary organizations", which acknowledged the role of organized voluntary work, regulated it, provided for enrolment on special registers, and granted some tax benefits;

2. law 381/91 on "social co-operatives", which defined the form of the co-operatives operating in the social services sector

The law will be discussed in detail in section 2.1.

These two laws recognize the right of private individuals to organize themselves for the benefit of third parties, and of organisations other than public ones to organize the provision of social services. The difference between the two organizational forms is simply put: unlike voluntary organizations, social cooperatives can employ their members and have entrepreneurial status.

c. Consolidation and institutionalisation: since 1991, approval of the above two national laws has been followed by enactment of several regional ones to support for the development of the two new types of organisations and regulate their contractual relationships with the public authorities. In addition, many other references to these new organizations were made in national and regional laws issued to implement and finance services for particular groups of users (disabled, drug addicts, the elderly, etc.).

At the same time, the central and the local public authorities and their agencies were progressively allowed to contract for the production of with private organisations, like social cooperatives and voluntary services organizations, since they perceived that they could cope with the growing demand for services by helping independent organisations to meet it. The practice of contracting-out therefore spread and helped promote and strengthen the two new organisational forms – especially that of the social cooperative. As a result, the supply of social services also increased.

Again during the 1990s, further laws were enacted which recognized and regulated other types of Third Sector organizations, most notably the recent law on social promotion associations (law no. 383 of 7 December 2000) and the laws reforming the banking system (of which the most recent is the decree-law no. 356 of 20 November 1990) which have given rise to numerous foundations with substantial assets.

This law is a major innovation on the previous legislation, which paid little attention to social promotion associations, which were defined by law 287/91 on the basis of Ministry of the Interior’s recognition of their welfare purposes and social utility.

The law on social promotion associations recognizes and regulates those Third Sector organizations which engage in "non-profit activities of social utility on behalf of associates or third parties".

The laws involved in the privatization of the savings banks and publicly-owned banks have led to the creation of around 80 foundations holding assets (45 billion Euro in 2007) which derive from the sale of their respective banks. These foundations must use their resources to support social and cultural activities in the sectors of scientific research, education, the arts, the conservation and enhancement of cultural and environmental heritage, health and welfare.

3.3. The Third Sector today

The most recent and reliable source of data with which to quantify the non-profit sector in Italy is the census conducted by ISTAT in 2001. According to this source, 221,412 non-profit organizations performed their activities in Italy. Their distribution by macro-regions highlights their concentration in the North: fully 113,172 non-profit organizations are located in the North, 21.2% in the Centre and 27.7% in the South.

Analyses of the distribution of non-profit organizations by legal form show that the most common type were the non-recognized association (63.6% of the entire non-profit sector), followed by recognised associations (27.7%), while social cooperatives made up only 2.1% of the total. The majority of non-profit organizations active in Italy delivered (Table 1) cultural, sports and recreational services, followed by social services, trade unionism and interests representation (with 8.7% and 7.1% of the total). 51,5% of social co-operatives were engaged in social services provision.

Table 1 - Distribution of non-profit organizations by sector of activity and legal form

	Recognised associations	Foundations*	Non recognised associations	Committees	Social co-ops	Other forms	Total
Culture, sport and recreation	60,7	28,8	69,4	60,9	10,2	22,2	63,4
Education and research	4,3	23,7	4,0	5,3	2,9	29,2	5,3
Health	8,7	5,6	2,5	1,7	7,8	3,3	4,4
Social services	10,7	25,7	5,7	8,4	51,5	15,3	8,7
Environment	2,1	0,5	1,2	4,0	1,4	0,4	1,5
Economic development and social cohesion	1,6	2,7	1,6	5,3	14,9	1,5	2,0
Advocacy and political activity	2,6	0,7	3,5	4,4	-	1,5	3,1
Philanthropy	0,6	4,9	0,5	1,5	-	0,3	0,6
Co-operation and international solidarity	0,7	1,2	0,6	2,3	0,2	0,4	0,6
Religion	1,8	5,2	2,0	2,8	-	22,8	2,7
Trade union relations and interests representation	5,9	-	8,4	2,0	-	1,3	7,1
Other activities		1,0	0,5	1,3	11,1	1,8	0,7

* = bank foundation are excluded

Source: Istat (2001)

Analysis by year of foundation makes it possible to plot the evolution of the sector. The figures confirm that the economic, social, and legislative changes of the 1990s significantly influenced the development of the sector and of the various organizational types of which it is composed. The 1990s, in fact, saw a large increase in non-profit organizations: fully 122,216 new organizations were created in that decade, representing more than half (55.2% to be precise) of non-profits present in Italy at the end of the century.

This evolution has been matched by sustained growth in the number of people working for non-profit organizations. At the end of December 2001, a total of around 4 million people were active in the non-profit sector (Table 2), the majority of them being voluntary workers (3,220,000), although there were significant numbers of paid employees (531,000 or 13.4% of the total workforce) and other paid collaborators (80 thousand circa).

Most use of volunteers is made by non-recognized associations and committees, while recourse to paid personnel is particularly common in social cooperatives, where employees number 122 thousand. Social cooperatives employ 23% of the non-profit sector’s total paid labour force, even though they represent only 2% of non-profit organizations.

4. The development of social cooperatives

The foregoing discussion shows that social cooperatives have assumed organizational features different from those of the other actors, public and private, operating in the social services sector. Essentially two interpretations have been put forward regarding their birth and development (CGM Report, 2002). According to the first, the growth of

Table 2. People employed on 31.12.1999 by legal form (percentage values)

	Subordinates	%	detacheds	%	collaborators	%	Volunteers	%	Religious	%	Cosciensous	%	Total
Recognised associations	116.553	9,0	3.523	0,3	22.745	1,8	1.107.498	85,7	27.018	2,1	14.365	1,1	1.291.702
Foundations	50.674	41,7	1.138	0,9	4.333	3,6	63.226	52,0	1.372	1,1	834	0,7	121.577
Non recognised associations	102.423	4,8	9.938	0,5	39.378	1,9	1.931.590	90,8	36.432	1,7	6.779	0,3	2.126.540
Committees	767	1,9	46	0,1	1.000	2,4	38.743	94,4	287	0,7	194	0,5	41.037
Social co-ops	121.894	79,7	871	0,6	7.558	4,9	19.119	12,5	560	0,4	2.995	2,0	152.997
Other forms	139.615	58,0	2.030	0,8	4.926	2,0	61.009	25,4	30.379	12,6	2.621	1,1	240.580
TOTAL	531.926	13,4	17.546	0,4	79.940	2,0	3.221.185	81,0	96.048	2,4	27.788	0,7	3.974.433

Source: Istat (2001)

social cooperation has been largely due to the processes of decentralization and outsourcing implemented by the public authorities. In other words, it is the public sector that has promoted social cooperatives, fostering their development (also directly) by means of tax relief and financial support. The second interpretation –which is more in line with the historical survey of the Third Sector conducted in the previous section –maintains that social cooperatives arose autonomously, at least in the 1980s, in order to compensate for the inadequacy and crisis of the Italian welfare system, and as an expression of the renewed vitality of civil society.

In order to verify which of these two interpretations is preferable, the next sectionswill examine law 381 of 1991. It will be shown that social cooperatives have developed since the 1980s: that is, before and not after the law that recognized them and before the onset of outsourcing by the public authorities.

4.1. Law 381 of 1991

Law 381 does not simply recognize a new form of cooperative: it configures a new type of enterprise. In fact, according to the law, the purpose of social cooperatives is to "pursue the general interest of the community in the human promotion and social integration of citizens".

In concrete terms, the law recognizes two types of social cooperative, according to whether they manage social-welfare and educational services (type-A social cooperatives) or undertake other agricultural, manufacturing or commercial activities or deliver services for the work integration of disadvantaged persons (type-B social cooperatives). The former therefore pursue productive ends and are of entrepreneurial nature although theycan only operate in social services. The latter have a specifically occupational focus on ‘disadvantaged workers’, who must constitute at least 30% of their employees.

Law 381 also states that voluntary workers may be full members of social cooperatives, and that the ownership structures of social cooperative may simultaneously comprise several categories of members. In other words, according to law 381/91, a social cooperative may have:

� worker members: practitioners and managers who receive remuneration in monetary form or in kind (board, lodging);

� user members: the recipients of the services supplied by the cooperative as users (the elderly, the handicapped, etc.) or their family members;

� voluntary members: members who accordingly with art. 2 of law 381 work in the cooperative "freely, spontaneously and personally, without receiving any form of recompense" these may not constitute more than 50% of the total workforce;

� subsidising members: contributors of capital with limited rights of participation in the decision-making and governance structure of the organization;

� legal entities: according to art. 11 of law no. 381, "eligible as members of social cooperatives are public or private legal persons whose statutes provide for the funding and development of cooperative activities".

As regards economic-financial matters, law 381 states that cooperatives of both type A and B may stipulate contracts with public bodies for the delivery of services or work integration activities. As regards work integration social cooperatives, in particular, the law states that public bodies may "in derogation of the law on contract procurement the public administrations can stipulate agreements with cooperatives undertaking the activities set out in art. 1, section 1, sub-section b) …". The law thus explicitly recognizes an affinity of mission between public bodies and social cooperatives, and emphasises the possibility of collaboration between them.

4.2. The evolution of social cooperatives

Various sources can be used to reconstruct the evolution of social cooperatives and of their organizational models. These sources, in fact, vary greatly in nature and yield sometimes contrasting information, but they can be utilized to furnish a relatively detailed picture of the importance, evolution, and features of the phenomenon.

4.2.1. Early research

The first empirical research on social cooperatives was carried out in 1986 (Borzaga, 1988; Borzaga, Failoni, 1990). Using the Regional Registers, this survey reconstructed the population of cooperatives engaged in social services provision, identifying and gathering data on 486 cooperatives. It highlighted the close relationship between these cooperatives and the broader phenomenon of the voluntary sector. In fact, it found that 22.6% of the organizations surveyed had been formed by voluntary organisations and 15.9% by associations. As to members, only 27% were workers, whereas the rest were volunteers directly engaged in the activity and, more generally, supporting members. Only 21% of the cooperatives surveyed did not have volunteers in their memberships (in the northern regions, the percentage was slightly above 10%).

4.2.2. Evolution in the 1990s

According to the National Cooperative Department in 1993 social co-operatives were 1,479 and accounted for some thousands ofemployees, mainly concentrated in the northern regions.

The number of co-operatives, users and employees, has been growing continuously during the 90s and from the 2,000 on. According to the two Census of Social Co-operatives carried out by the National Institute of Statistics, this type of co-operative reached the number of 5,515 in 2001, 6,159 in 2003, and 7,363 in 2005 (tab. 3). In 2005 the 59% was represented by A type social co-operatives; the 32.8% by B type and 8.2% by mixed cooperatives or consortia.

Table 3 – Social Co-operative in 2003 and 2005: some figures

	2003	2005
Number of social co-ops	5,515	7,363
Members	220,464	262,389
Human resources	221,013	278,849
Paid workforce	189,134	244,233
Disadvantaged workers	23,587	30,141
Users	2,403,245	3,302,551
Total turnover	4.826 million Euro	6.381 million Euro

In 2005 A type social co-operatives served more than 3,300,000 users and employed a staff of 244,233 paidworkers and almost 34,000 volunteers. B type social co-operatives employed 31,000 disadvantaged workers.

In 2005 there were 12.5 social co-operatives every 100,000 inhabitants (15.2 in the Northern Regions and 12 in the South).

The average size of these co-operatives was of 35.7 members (the same in 2003). The majority of workers was represented by females (71.2% in B type social cooperatives; 80% in A type social co-operatives).

The average turnover was of 951,000 Euro for A type social cooperatives and of 560,000 for B type cooperatives. A type social co-operatives provide mainly social services. According to the law, social co-operatives are allowed to provide social, health, and educational services. However, in 2005 the 59,1% was engaged in the provision of social services the 21.0% in educational services, the 10.7% in cultural and recreational services, and the 9.0% in health-care services. More details are provided in tab. 4: the more common services were: home-based care services (36.5%), residential services (35.9%), educational services for disabled and disadvantaged people, and finally recreational services for people in need.

Table 4 – A type social cooperatives according to the services supplied. Year 2005

(percent values*)

Services	Italy
Recreation and entertainment	31.8
Summer and/or winter sojourns	13.8
Adult education	6.0
Educational support and school recovery	20.4
Pre-school educational services	21.9
Educational services for disabled people	22.9
School and work counselling	7.7
General health services	7.7
Re-habilitation health services	9.8
Medical prevention	2.8
Medical rescue and transportation	2.2
Training for autonomy	7.6
Support and social integration	14.6
Listening, support, and moral assistance	12.9
First aid services	4.4
Home-based services	36.5
Residential services	35.9
Canteen services	11.5
Hotel services	4.0
Social secretariat	7.9
Other services	4.5
Total cooperatives	4,345

* The sum of percentages is higher than 100%, as cooperatives can supply more than one type of service

Furthermore users of B type social co-operatives are mainly (tab. 5): people under eighteen (including children and teen-agers); (28.8%) other people in need without being characterized by specific problems (26.8%), and elderly people (21.8%).

Table 5 – Users of A type social cooperatives. Year 2005

(percent values, total=100)

Users without a specific need	26.8
Alcohol-addicts	0.1
Elderly people self-sufficient	10.4
Elderly people not self-sufficient	11.4
Prisoners and former prisoners	0.2
Physical, psychical, and sensorial disabled	3.7
Unemployed	1.9
Immigrants	6.3
Traumatized ill people	5.2
Terminally-ill patient	0.5
People under-eighteen	28.8
Psychiatric patients	0.8
Homeless	0.7
drug-addicts	0.6
People with other needs	2.6
Total	3,302,551

Among the disadvantaged people employed by B type social co-operatives, the majority were disabled (46.3), psychiatric patients (15.0%), and drug-addicts (16.0%).

Concerning resources, there are clear differences between A and B type social co-operatives. Financial resources of A type social co-operatives derive from public funds (72.8%). Only 27.2% derive their resources mainly from private sources (clients, donations, etc.). By contrast, 46.9% of B type social co-operatives derive their resources mainly from private transactions. All together the 65.9% of social co-operatives derive their resources mainly from public sources and 34.1% mainly from private ones. However, in some north-eastern regions social co-operatives mainly financed by private sources reach 43.7% of the total number.

Table 6 – Disadvantaged people employed in B type social cooperatives. Year 2005

(percent values, total=100)

Disadvantaged people	Italy
Alcohol addicts	4.3
Prisoners and former prisoners	8.7
Psychical, psychical, and sensorial disabled	46.3
Unemployed	3.8
Under eighteens	0.7
Psychiatric patients	15.0
Drug-addicts	16.0
people with other disadvantage	5.2
Total	30,141

Noteworthy is that in the last years, the percentage of private funds has been growing more than public ones.

4.3. Social cooperatives: an empirical analysis

4.3.1. The research

In order to better understand the recent phenomenon of social cooperatives, the following sections will refer to a research developed in Italy on a sample of social cooperatives of both A and B types. The investigation has been carried out in the last 12 months. It included interviewees belonging to 308 organizations, of which: 300 managers, 3,981 remunerated workers, and about 300 voluntary workers. The final datasets include a number of information, firstly, on the main characteristics of social cooperatives; services; membership; evolution and financial state; belonging to networks; and qualitative evaluation of the activity. Secondly, the dataset on workers collects data on their socio-demographic and working characteristics; perceptions of fairness and satisfaction; motivations toward the job; effort and willingness to stay in the organization.

The analyses presented here mainly consider data on social cooperatives,  without considering other datasets.

4.3.2. The activity

Most of the sample of interviewed organizations is composed by social cooperatives of type A (215 organizations, which represent the 70% of the sample, compared with 93 social cooperatives of type B). Organizations of type Aare mainly engaged in the promotion of social services (75%) or in educational services (72.7%), but they also supply recreational and health-care services (about 39% in both sectors). Most cooperatives provide more than one type of services. Clients are more frequently old people or under-aged (respectively 37,8% and 49%) and physical or mental disabled persons (similar percentages of 41.3% and 49%). Services are mainly provided as residential services and with the support of daytime centres (in both case in the 66.2% of social cooperatives of type A), but also as home-based services (52.7%).

By contrast, social cooperatives of type B are differently engaged in the various sectors of activity: from cleaning services (36.5%) to park maintenance (over 55%), from waste-picking (about 30%) to other services. These cooperatives are mainly devoted to cover the needs of physical and mentally disabled persons, people with drug or alcohol problems, but also immigrants and young unemployed people.

Both types of social cooperatives mainly work in total autonomy (more than 50% in types A and more than 60% in types B). However, they work in some cases in strict collaboration and in structures of third institutions. Furthermore, 48% of the organizations perform their activities in the province and another 20% in the municipality, while only the 8.3% carries out activities at an inter-regional level.

Table 7 – Types of services in social cooperatives of type A (%)

Social services	75.2
Health-care services	39.7
Educational services	72.7
Cultural services	28.8
Recreation	49.3
Other services	10.1
Total	209

4.3.3. The evolution

In the last five years, the performance of Italian social cooperatives has in most cases improved: more than the 70% of both A and B type social cooperatives has increased the value of production, while only 11% of A type and 17.5% of B type has seen a decrease in value. Quite positive is also the evolution of investments (increased in the 43.6% of A type cooperatives and 65% of B type) and of the amount of profits gained (increased in about 30% of cooperatives of type A and 40% of type B).

Social cooperatives think that their condition is quite good, especially with regard to the quality of their services (average value of 6 on a scale from 1 to7) and of their social and financial books, the quality of internal relationships and of the management, but also their general financial state (average value of 4.5).

Table 8 – Evolution of some index of performance in 2003-2005

	Social Cooperatives of type A			Social Cooperatives of type B
	increased	stable	decreased	increased	stable	decreased
Value of production	71,9	16,8	11,3	73,0	9,5	17,5
Labour costs	82,1	11,4	6,5	76,7	12,3	11,0
Profits	31,1	26,7	42,2	39,7	24,7	35,6
Investments	43,6	48,1	8,3	65,1	30,2	4,7

4.3.4. The membership and policies of involvement

The composition of social cooperatives’membership is characterised by the prevalence of remunerated workers, who represent the 98% of the members of the social cooperatives interviewed. Furthermore, a significant part of social cooperatives is exclusively governed by remunerated workers (33% in types A and 24% in types B) or by remunerated and voluntary workers (41% in types A and 35% in types B). A multi-membership (or multi-tasking) nature characterises more than the 20% of social cooperatives, especially those of type B. The main limit is the low involvement of clients in the membership of social cooperatives, since clients are also members of social cooperatives only in the 9.5% of cases.

Table 9 –Composition of the membership in type A and type B of social cooperatives

	Cooperative A	Cooperative B
Only workers (including disadvantaged persons)	33,3,%	24,0%
Workers, volunteers and other physic persons	40,9%	34,7%
Workers and institutions	8,1%	6,7%
Other multi-membership	15,6%	32,0%
Without workers	2,2%	2,7%

The composition of the board of directors does not significantly differ from that of the membership. However, the percentage of social cooperative which are exclusively controlled by workers increases (on average 41.5%), whereas the participation of voluntary workers on the boards of directors decreases. The presence of social cooperatives with a multi-stakeholder composition is equal to the data on the membership, with a 35.6% of boards of directors composed by workers, volunteers, and other persons and institutions.

Table 10- Single- and multi-stakeholder composition of the board of directors

	Values	Percentage
Only workers	120	41,5
Only volunteers	12	4,2
Workers and volunteers	54	18,7
Other multi-stakeholder composition	103	35,6
Total	289	100,0

The analysis on the evolution of membership shows that the number of workers involved in the organization has in most cases increased (60% of cases) or it is at least stable (33.3%). The highest percentage of decreases concerns the involvement of volunteers in the membership, although only 15% of the organizations declares a reduction in the involvement of voluntary workers, which is lower than the percentage of social cooperatives which has increased the number of volunteers in the membership (25.6%). Policies towards clients, who are the less involved stakeholders in social cooperatives, have not changed in the last years. Indeed, the belonging of this class of stakeholder in the membership has remained stable in the 83.6% of cases.

Table 11 –Evolution of the membership in the last three years (%)

	Increased	Stable	Decreased
Workers	60,3	33,3	6,4
Clients	12,3	83,6	4,1
Volunteers	25,6	59,4	15,0

The low involvement of clients is confirmed by the policies of participation promoted: while the 98% of the organizations involves workers and the 77.3% involves volunteers, only 26.7% of the organizations pursues specific policies of clients’ involvement. Nevertheless, social cooperatives support different kinds of participation policies of clients, both in the decision-making process and through a complete transmission of information and preferences on the services provided. Furthermore, social cooperatives show a high level of interest for the quality of the services supplied. This data is a proxy of the consideration of clients’needs in the management of the organization. For example, more than 83% of social cooperatives of both A and B types declare that the quality of their services has increased in the last three years, thanks to innovations in both products and technological advancements. Moreover, when organizations evaluate their ability of achieving internal goals, the quality of services and the relationships established withclients turn out to be the most evaluated factors (for both aspects, average scores of 8.2 on a scale from 1 to 10), followed by communication and transmission of information outside and inside the organization (scores of 7.1). These considerations positively impact on the reputation which social cooperatives claim to have among their clients: especially social cooperatives evaluate their reputation at a level of 6 on a scale from 1 to 7, and this value is above the level of reputation towards different stakeholders (from local community to public organizations, etc.).

In conclusion, the relationship with clients seems not to be compromised by their low involvement in the membership.

4.3.5. Financial resources

The engraving of relationships of public entities is significantly different in social cooperatives of type A and B and has a different impact on the composition of revenues. The value of production is mainly generated by contracting-out and negotiation with public organizations in social cooperatives of type A, where a further 17% is still represented by the supply of services and goods to private clients. By contrast, in type B social cooperatives, most part of the value of production is generated by the supply of services and goods to enterprises and clients (respectively 23% and 13% of cases), but also to public organizations, who are frequently  purchasers of their services through contracting-out and other private negotiations.

Table 12 - Percentage of single voice of revenue on the value of production (%)

	coop A	coop B
Supply to private clients	17	13
Supply to enterprises	9	23
Supply to public organizations through contracting out	36	18
Supply to public organizations following negotiation	37	16
Supply with general contractor	5	3
Supply with public agreement	1	14
Contributions of private clients	1	1
Contributions of public organizations	4	3

4.3.6. Human resources

The dataset on workers is composed by 3,981 cases, of which the majority is represented by females. This data reflects the tendency of social cooperatives of employing women, given the social nature of the services supplied. However, the presence of females tends to characterise more social cooperatives of type A than social cooperatives of type B (in which the workers interviewed are respectively 80% and 54.5% of the sample).

Table 13 - Gender of workers interviewed in type A and B of social cooperatives (%)

Gender	Type A	Type B
Males	20,0	45,5
Females	80,0	54,5
Total	100,0	100,0

The level of education is quite high, but very differently spread in organizations of A type and organizations of B type. 35.4% of the workers employed by A type social cooperatives are endowed with a degree, while this percentage is only 9.7% in B type social cooperatives. Workers endowed with a compulsory level education represent the 45.3% in B type organizations against the 12.8% in A type.

Table 14 –Level of education of workers in type A and B of social cooperatives (%)

Level of education	Type A	Type B
Compulsory school	12,8	45,3
Professional title	16,3	13,1
Diploma	35,5	31,9
Degree	35.4	9,7

Finally, social cooperatives frequently employ workers with part-time contracts (45% of cases). In most cases, the same worker has chosen this type of employment relationship (32.8% of total workers), while only 12.2% of the interviewed people are involuntary part-timers.

Table 15 - Part-time and full-time workers in social cooperatives (%)

Full-time		55.0
Part-time	Voluntary part-timers	32.8	45.0
	Involuntary part-timers	12.2

Looking at the characteristics of workers’well-being and perceptions, the efficiency of the human resource management, policies of selection, and schemes of incentives supplied to workers is confirmed by the good levels of satisfaction and high levels of loyalty. With regard to the satisfaction with the job, it is interesting to note that workers of social cooperatives are mainly satisfied by the relationships established both with other workers and managers. Also many other intrinsic and extrinsic aspects of the job are however satisfactory, especially in terms of working environment,working hours, security of the job, on one hand, and creativity and autonomy, on the other. Lower values of satisfaction are dispensed to the involvement in the organization, which seems not so satisfying as the analyses on the membership have demonstrated, and mostly on the salary gained, which is actually at low levels.

Table 16- Satisfaction with different aspects of the job

(average scores on a scale from 1 to 7)

Satisfied with…	Average value
Working hours	5.35
Flexibility	5.41
Security of the job	5.33
Working environment	5.31
Wage	3.81
Involvement	4.29
Procedures	4.91
Recognition	4.81
Professional growth	4.62
Autonomy	5.07
Career	3.82
Personal realization	4.91
Relationships with colleagues	5.67
Relationships with managers	5.58
Relationships with clients	5.77
Creatività	5.19
Utility of the job	5.78

Finally, the analysis on the willingness to stay in the organization shows a high level of loyalty of workers in social cooperatives. More than the 75% of workers intends to stay in the organization, because they are satisfied or appreciate the working environment. Another 13.5% intends to stay at least for a period of time, while only the 7.6% of workers are embedded in the organization because they have no alternative to find a job in another organization.

Table 17 – The loyalty to the organization (%)

Intention to…	%
Stay because satisfied	74.02
Stay thanks to the working environment	2.51
Stay since has not alternative	7.64
Stay only some years	12.28
Stay only some months	1.53
Leave as soon as possible	2.02

4.4. The process of networking

Since their very first years of development, one of the main strategy of many social cooperatives has been, not to increase the size of the single cooperative to match the growing demand for services, but instead to spin-off new initiatives, thereby also pursuing a specialisation strategy, and to reap the advantages of large size by grouping into local consortia. These are formed mainly at the provincial level and then again at the national level.

Following the implementation of this strategy, an integrated entrepreneurial system has been developed.

In general, a consortium can be defined as an "inter-organizational agreement which requires an intermediate level of coordination among enterprises"(Pavolini, 2002). It is therefore the main form of collaboration among cooperatives which join together in pursuit of business and productive ends.As such, consortia are one of the most important integration forms for social cooperatives. They supply services aimed at supporting members’capacities and management activities with respect to both internal functions (including for instance: support services to individual cooperatives, mainly in the form of training services, technical-administrative services, and knowledge and information transmission services etc.) and external functions (including: project planning and coordination; development of policies and guidelines for the creation and expansion of social cooperatives; bids for tender and participation in other forms of public funding procurement, etc.).

In 2005 the Census accounted for 284 consortia, spread in all the regions of the country. They guaranteed a high number of services to theirmembers (social co-operatives). The services which are supplied the most are the ones related to the presentation of bids for tender (this service is supplied by the 74.6% of consortia), followed by project planning and coordination (72.5%), exchange of information and practices among cooperatives (70.8%).

The average turnover registered was higher than the one of the co-operatives, amounting to around 2.400.000 Euro. They employed 3,430 workers.

5. Conclusions

Although born little more than twenty years ago, social cooperatives have proved to be an innovative organizational form, better able than other non-profit organizations to match the evolution of demand for social services and reform of the Italian welfare system. The idea that arose in the 1980s of adopting the cooperative model for activities with marked social content, thereby directly involving not only workers but civil society generally in the management of these new enterprises, seems to have met with success, improving supply and efficiency in a sector where it is not possible to rely on technological innovation.

It remains to be seen which forms of social cooperation are preferable. From the still limited information available it seems that the more innovative organizational forms (those which combine several categories of stakeholders) are more sensitive to social needs and more efficient. However, they tend to respond more slowly to the growth of demand, especially if they have arisen from the outsourcing of public services.

Bibliography

Barbetta G.P. (1996), Senza scopo di lucro. Dimensioni economiche, storia, legislazione e politiche del settore nonprofit in Italia, Il Mulino, Bologna.

Borzaga C. (1988), "La cooperazione di solidarietà sociale: prime riflessioni su un settore emergente", in A. Carbonaro, S. Gherardi (a cura di), I nuovi scenari della cooperazione in Italia: problemi di efficacia, efficienza e legittimazione sociale, Sociologia del Lavoro, n. 30-31, Angeli, Milano, pp. 266-301.

Borzaga C., Failoni G. (1990), "La cooperazione di solidarietà sociale in Italia", Cooperazione e Credito, n. 128, aprile-giugno, pp. 273-297.

Borzaga C. (2001), Capitale umano e qualità del lavoro nei servizi sociali. Un’analisi comparata tra modelli di gestione, Fondazione Italiana per il Volontariato (FIVOL), Roma.

Istat (2001), Istituzioni nonprofit in Italia. I risultati della prima rilevazione censuaria 1999, Istat, Roma.

Pavolini E. (2002), "Le reti tra cooperative sociali: il fenomeno consortile", in Centro Studi CGM (a cura di) (2002), Comunità cooperative. Terzo rapporto sulla cooperazione sociale in Italia, Edizioni Fondazione G. Agnelli, Torino, pp. 171-203.

Roberti (2000), "Analisi dei modelli ed obiettivi della politica sociale italiana attuale", in V. Zamagni (ed.), Povertà e innovazioni istituzionali in Italia. Dal Medioevo ad oggi, Il Mulino, Bologna.

발표 2.

스웨덴에서의 사회적 기업과 통합적 노동시장

Social Enterprises AND Labour-market integration in Sweden

요하난 스트리잔(Yohanan Stryjan, 2007년 11월 13일)

* 번역: 김성기(성공회대학교 사회복지학과 박사과정)․조연주(자원봉사자)

감수: 이영환(성공회대학교 사회복지학과 교수)

1. 사회적 기업과 제3섹터 : 변화하는 역할과 용어들

스웨덴에서 제3섹터(the third sector)의 상(image)과 용어(terminology)는 스웨덴의 정치 및 복지정책 담론(discourses)의 변화에 조응하여 오랜 시간동안 바뀌어온 용어(labels)들과 익숙해져 있다. 제3섹터는 초기 자유방임국가 독립적 행위자의 역할로부터, 초기 복지국가에서의 보충적 역할 거쳐 진화해왔다(Olsson et al. 2005; Stryjan and Wijkström 1996; Lundström and Wijkström 1997). 하지만, 1980년대 이후로 다시 국가복지의 잠재적 동맹자이자 도전자라는 모호한 위치로 후퇴하였다. 통합적 노동시장(labour-market integration) 분야 안으로 제3섹터와 사회적 경제(social economy) 관련 행위자의 점진적인 등장은 이러한 과정의 한 요소이다.

용어들(labels)도 변화해왔다. 활발한 조직들은 자신의 정당성을 강화하고 자원에 대한 접근을 용이하게 하는 명칭을 채택하는 경향이 있고, 정치적 분위기가 요구하면 그에 따라 명칭을 바꾸기도 한다. 이런 맥락에서 "자선(charity)"이라는 용어는 20세기 들어 초기 10년 만에 거의 사라졌다. 나는 “대중운동(popular movement, folkrörelse)"이라는 용어를 선호한다. 그것은 정치적 스케일(political scale)을 뛰어넘어 추종자들을 획득했고, 1980년대까지 현장 조직들 사이에서 지배적 용어(idiom)가 되었다. "시민사회(civil society)"라는 용어는 중앙 및 동유럽의 발전이라는 영향을 받아 1980년대에 스웨덴의 정치적 담론으로 진입했는데(Reuter, 2007), 애초에 어떤 특정한 원칙과 연계 부분보다는 국가로부터 독립을 강조하는 것이었다.  "제3섹터(third sector)"라는 개념은 복지국가 재편과정에서 특히 복지서비스 공급에 초점을 맞추는 조직들을 설명하기 위한 용어로 연구자들에 의해 소개되었다.

1970년대 좌파와 우파로부터 동시에 날카로운 공격에도 불구하고(Berggren and Trägårdh 2006; Olson 1990).

병행에서 쓰이는 "자원활동 섹터“(voluntary sector, 동의어로 "frivillig" and "ideel"이라는 2개의 스웨덴어가 유동되고 있음)라는 용어는 1990년대 초반에 소개되었는데. 대중운동 전통과 함께, 서비스생산 지향적인 "제3섹터", 그리고 보다 오래된 자선적 전통의 잔재를 연결하려는 시도로 볼 수 있다.

이전까지 스웨덴에서 잘 알려지지 않은  사회적 경제(social economy)라는 용어는 EU에 스웨덴이 가입하면서 1990년대 중반에 소개되었다. 따라서 이와 같은 배경에 비추어, 스웨덴의 제도적 용어와 최근 등장한 유럽공동체 사회정책수단을 연결하는 다리로 이해되어야 할 것이다. 1998년 6월에 발간된 법부터 연합팀의 한 보고서에는 "전통과 부활(Tradition and Renewal)"이라는 부제를 달고 있는데, 대중운동(popular movement, folkrörelse) 전통에 대비하여, EU의 용어를 정통성 있는 새로운 자원으로서 열거하고 있다. 민주적 통치와 사회적 목적(social goals)이란 말들이 사회적 경제의 속성을 정의하는데 쓰인 반면, 자원주의(voluntarism)와 상호주의(mutuality)의 중요성은 약화되었다. 또한 지속가능성이 강조되었다. 이 보고서는 또한 지속성을 강조하면서도, 사회적 경제가 어떤 특별한 법인체 형태에 국한된 것이 아니라 경제의 한 부문이라는 점을 지적함으로써 자원단체들에게도 개방적인 자세를 보이고 있다. 그것은 지방정부에 의해 채택되었고, 2002년～2005년 동안 몇 개의 평등(EQUAL) 프로젝트의 초점이 되었다. 이 프로젝트는 사회적 동반자들이 발전적 파트너십을 형성하는 것을 요구하였다. 1997년～2006년 동안 중앙정부의 관심은 점차 축소되었지만, 사회적 경제는 매년 국가 예산에 실제적으로 반영되었다.

2. 최근 사회적기업의 상황에 대한 개요

스웨덴에서 사회적기업(Social enterprises)은 1980년대에 처음 등장했다. 이는 스웨덴에서 상대적으로 새로운 것이다. 1982년의 협동조합 프로그램(쇄도하는 청년 실업과 경합된)과 함께 실험적으로 시작된(Stryjan, 2005 참조) 노동시장 통합에 이슈내의 활동은 최근의 것이었다. 스웨덴 모델의 성장이 시작된 1930년 이후, 노동시장 통합 이슈라는 목적의 제3섹터/사회적 경제에 관하여 3개의 시기 구분이 가능하다.

1930년이라는 시기 선정은 약간 자의적이다. 노동시장 정책에서 스웨덴 모델의 등장은 이시기까지 거슬러 올라갔지만, 이 모델이 사회적 이슈들을 지배하게 된 것은 1940년대 이르러서다. 지금도 활동적인 일부 조직들은 보다 오래된 자선적 전통에서 생겨났고, 현재 의식적으로 그러한 전통과의 재연결을 시도하고 있다.

• 제1기 : 성숙한 스웨덴 모델의 시기

노동시장과 사회정책에 대해서는 거의 공공부분이 완전히 독점하였으며, 정책결정자나 여론에 의해 주변적으로 간주된 부분에서 사회적 경제는 제한된 역할을 수행한다. 이 시기는 점차적으로 1980년대 중반에 공공부문의 독점의 약화와 함께 점차 종식되었다(Stryjan and Wijkström, 1996 참조). 공공부문은 점점 수요와 질적 기대치를 충족하지 못했고, 이것은 1980년대 사회서비스를 담당하는 사회적기업의 출현에 자극제가 되었다. 아동케어 협동조합(Cooperative childcare)이 가장 처음에 생겨났고, 가장 성공적인 분야였으며 최근에 아동케어의 10%를 제공하고 있다(Pestoff, 1998). 다른 복지서비스 분야에 있어도 이런 경향이 1992년에 정점에 다다랐지만, 공공부문은 제한적 성과만을 내었다(Stryjan 1996).

• 제2기 : 스웨덴 모델의 후기(1980년대 중반 - 1994년)

이시기에 사회적기업은 대다수가 탈중앙적(decentral)이면서도 조율되지 않은 방식으로 등장했는데, 사회정책의 변화와 적극적 노동시장 정책(the active labour-market policy)의 심화되는 역기능에 대응하기 위해서였다. 새로운 사회적기업들은 대개 공식적인 인정을 받지 못했고, 따라서 제도화된 재원 창구에 대한 접근이 어려웠다. 이러한 상황은 이후 수년 동안 어느 정도 개선되었다.

• 제3기 : EU 가입 이후

스웨덴이 유럽공동체로에 가입한 시기는 유럽공동체가 사회정책에 적극적으로 개입하게 된 것과 시기적으로 일치한다. 이러한 진전의 중요한 결과는 사회적기업의 재원구성에서 프로젝트 및 프로젝트 재원의 현저한 증가였다. 프로젝트 재원 및 공모지원 방식(grant-application mechanisms)의 증가는 다른 사회적기업과의 네트워킹의 중요성을 부각시켰다. 노동통합 사회적기업인 WISEs(노동통합 사회적기업, work-integration social enterprises)는 점점 널리 인정을 받았다. 의료케어서비스, 사회원조서비스, 거주시설케어서비스를  직접 제공하는 지방정부에서 뿐만 아니라 점차 국가 차원에서도 인정을 받게 되었다. 정신 건강 및 재활 시스템(mental health and rehabilitation systems)에 대한 국가 차원의 검토보고서는 재활에 대한 사회적기업의 심대한 공헌을 인정하였을 뿐만 아니라, 사회적기업 재정의 임시 변통적 성격과 주요 발전 저해요인으로서 조정된 입찰방식의 미흡함에 주목하였다. 그리고 WISEs의 상황에 대한 검토를 권고하였다. 하지만 그러한 검토는 수행되고 있지 않다.

(SOU 2006:100): 전국적으로 Milton report로  알려진 보고서, 이 보고서는 정신적으로 불안정한 사람에 의해 살해된 외무장관 Anna Lindh 사건을 계기로 촉발되었다.

• 2007년 가을 현재

상당한 정도의 행정적 변화로 인해 상황은 아주 모호(ambiguity)하다. 현재준비중인 개혁으로, 비공공부문에 이 분야가 개방될 것(정식으로)이지만, 그러한 개혁이 비영리, 영리조직 중 어느 쪽에 유리할 것인지는 아직 예견하기 이르다.

2007년 가을 추계에 따르면,  최근 150개의 사회적기업들이 노동시장 및 사회 통합 분야에서 활동 중이며, 거의 4,500명의 사람들이 일을 하고 있다(‘일’은 고용과 같은 의미는 아니다. 이에 대해서는 밑에서 논의할 것임). 적극적 노동시장 정책은 스웨덴 모델(Swedish Model)의 주요 요소였고, 현행노동시장을 형성하면서 간접적으로 스웨덴 사회 전체에서 중심적 역할을 수행하고 있다.

MTG Socialt företagande (2007): Sociala företag i Sverige 2007. NUTEK, Stockholm

결과적으로, WISEs의 새로운 등장과 같은 최근의 발전은 '적극적 노동시장(active labour market)' 정책의 결여에 의해 촉진된 것은 아니었다. 그렇지만,  그러한 정책의 결함(shortcomings), 그리고 인구의 점점 더 많은 부분이 '적극적 노동시장 정책(ALMP)'에 의해 더 이상 접근가능하지 않다는 사실에 대한 대응이다(Stryjan, 2002). 또한 사회적기업은 단순한 정책 도구(사회 권력에 의해 창조되어 그에 봉사할 것으로 기대되는 존재)로 간주되어서는 안될 것이다. '통합(integration)' 또는 '경력(career)'을 강조하는 권력당국의 의미규정에 매달릴 사람은 많지 않을 것이다. 그렇지만 명백한 단점에도 불구하고 스웨덴의 노동시장 제도는 여전히 WISE의 실행을 위한 바탕을  형성하고 있다. 즉, 노동시장은 WISE의 형성과 행동을 위한 기회이자 제약조건을 동시에 규정하고 있다. 사회적 기업의 지원을 받고자 하는 개인들은 변함없이 나타나겠지만, 이들은 보편적 복지 시스템과 노동시장 시스템에 다시 되돌아갈 수 있다.

3. 사회적 기업과 노동시장 통합

이 부분은 나 자신과 Pestoff 교수에 의한 다음 글에 근거한 것이다: EMES working paper: "Social enterprises in Sweden: Recent development trends"(근간).(EMES는 유럽의 사회적기업에 관한 개인 연구자 및 대한연구기관의 네트워크이다-역주).

스웨덴의 노동시장통합은 주나 지방자치제가 주도하는 보건복지서비스(the national health)나 연금(pension insurance)기구 등과 같은 정부주도 기관과 완전히 분리되는 방향으로 나아갔다.

이 부문에 대한 공공기관의 독점은 1990년대까지 잘 유지되었다. 활발한 노동시장정책에의 진보적인 참여(Stryjan, 2003)와 1980년 후반의 정신보건 개혁(the restructuring of mental health-care)은, 주변그룹의 증가가 공공연히 드러나는데 도화선이 되었다(Stryjan and Wijkström 1996; Stryjan 2001).

헌신적인 일반 노동자 대중에게서 직접적인 영향을 받는 사랍들에 대한 호응으로서, 처음에 노동통합사회적기업(work-integration social enterprises, WISEs)이 출범하게 되었다. 이런 풀뿌리활동으로 새로운 조직모델이 생긴 것이다.

어떤 특정 조직적, 법적 토대가 손앞에 놓여있지 않았고, 지방자치체와 형식적인 재정합의나 재활 계약에 대해 지역적으로 협상했을 뿐이었다. 이처럼 노동시장과 사회보험기관과의 관계는 지역차원으로 발전했을 뿐 국가차원은 아니었다. 전체적으로 조직화는 아주 낮은 정도였으며 기업의 취약성은 높은 편이나 이와 함께 혁신의 수위도 높았다.

3.1 조직과 관리방식(Organization and governance)

협동조합은 사회적기업의 지배적인 조직형태인데, 스웨덴의 조직전통과 자조(self-help), 자율(autonomy), 민주주의(democracy)를 강조하는 기풍과도 잘 맞는다. 새로 시작한 협동조합발전기구(LKU)는 초기 형태로서, ‘folk-high-schools’와 제휴하여 대중운동과 연대하고, 설립지방생 훈련을  진행했다. 전형적으로, “사회적 협동조합(popular-movement)”이란 단어는 스웨덴어로는 현재 "WISE(노동통합사회적기업)“와 거의 같이 쓰인다.

Folkhögskolor는 거주시설 성인교육센터(residential adult-education centers)이다. 정신질환자와 시설관리인(mental patients and wardens)을 위한 협동 과정(Cooperative courses)은 지역차원에서 자금이 조달되는데, 점차 사라져가는 정신병원들의 원조를 포함하여 다양한 방식으로 구성되었다.

Milton 보고서는 사회적 협동조합(social cooperatives)이라는 용어를 모든 WISEs에 적용하고 있다. 하지만 소수의 중요 행위자들(important actors, 대다수의 Fountain-house 재단)은 다른 모델을 채택하고 있다.

스웨덴에서는 사회적기업에 관한 특정한 법인형태(specific incorporation forms)가 결여되어 있어서, 표준적인 협동조합 법인의 형태를 채택하고 있다. 즉, 경제적 연합체(economic association, ek. för.), 더욱 드물기는 하나 자원조직연합체(voluntary association, ideel för.), 간혹 두 개가 합쳐진 구조를 띄기도 한다. 2006년 공교육과 보건부문을 민영화(privatization)하라는 압력을 피하려는 사민주의정부(Social Democratic Government)가 도입한 새로운 법적 형태(제한적 이윤분배회사, Firm with Limited Profit Distribution)는, 널리 쓰여지지 않았고, 사회적기업의 경우에 적절한 것인지 의문시된다.

일반적으로, WISEs는 두 가지 주요 조직 모델을 적용한다. 참여자 스스로가 운영하는 노동자 협동조합(worker cooperatives)인 고유한 사회적 협동조합과 더 넓은 범주의 의제를 가지며 다양한 이해관계자의 통제를 받는 커뮤니티기업(community enterprises)이 그것이다.

법인형태로 존재하는 경제연합체와 자원연합체의 규모는 거의 비슷하게 양분되어있고(73대 63인데, 자원연합체에 들어감직한 13개의 기업이 포함되지 않음), 7개의 주식회사(joint-stock companies, AB)와 하나의 재단이 있다.

대부분의 기업은 후견인(tutors)을 기용한다(예외도 있다). 어떤 경우에는 지자체가 후견인의 임금을 지불하기도 한다(직접적으로나 변제를 통해). 어떤 협동조합에서는 후견인을 조합원으로 받아들이기도 하지만, 나머지는 그렇지 않다. 마찬가지로, 사회적노동자협동조합(social work-cooperatives) 이사진(board)에서 후견인의 지위에 관해서는 합의된 규칙이 없다. 갈수록 외부 이사진을 영입하는 경향이 있는 커뮤니티기업(community enterprises)에서는 후견인들의 지위가 보다 확립되어 있는 편이다.

3.2 경제(Economy)

사업방식에서, WISEs는 매 다양한 분야에서 활동을 한다-아주 기술적인 부야에서부터 서비스나 정원가꾸기, 수위직에 이르기까지(Stryjan 2006). 어떤 기업들은 개인에게 서비스를 제공하지만 또 다른 기업들은 주로 사업대사업방식(business to business contracting)에 전념한다. WISE의 활동과 참여자의 개인적 특징(불리한 특성)과의 관계는 명확하지 않다.

하나의 예외는 청력손상이 있는 사람을 위한 협동조합인 수화센터(Sign-Language Centre, a cooperative for people with hearing impairments)인데, 그 주된 사업은 수화통역이다. 그들의 한계에 초점을 맞추기보다 개인적 자원을 활용하면 할수록 이런 선택에 상업적인 장점이 있다. 휠체어에 의지하는 사람들의 협동조합(cooperative of wheelchair-bound persons)의 사업은 휠체어 의존 이용자를 위해 사람들이 자주는 다니는 곳을 점검하고 적합하게 하는 것이다. 그 협동조합은 관리방식에 관하여 심각하게 고려되는 연구(예를 들면 시간 소비에 관한)에 참여하는 것을 거절했다.

약물중독자(former drug-addicts)였던 사람들이 운영하는 가족오락용품 사업의 경우, 직관적으로 기대되는 활동의 모습과 실제 선택된 활동과 차이를 보여주는 극명한 예이다. 어떤 기업들은 새로운 진입자의 능력과 요구에 맞고 언제나 가능한 새로운 형식의 활동을 보여줄 수 있을 것이라고 낙관 한다. 폭넓게 말해서, 노동자 협동조합은 지역에서 가사나 개인 서비스와 관련된 틈새시장을 찾아 일을 하는 경향이 있다. 바스타(Basta, 약물 중독 경력자들을 위한 아주 성공적인 공동체)는 비록 상대적으로 고립된 지역에 있지만, 회원들은 인근 지역에서 눈에 띌 수 있고 개인적 접촉((승마교습과 대여, 낙서제거)을 조장하는 그런 사업이나 활동을 의식적으로 추구하고 있다. 반면에 다른 곳들은 매점이나 산업공단의 식당운영 등과 같은 일을 선택한다.

가장 일상적이지 않은 사례는 친환경기술협동조합(by Eco-Tech cooperative )이 내린 결정으로 - 상업적으로 성공을 거두었다 - 아마츄어 화가를 위한 작업실을 시작한 것이다. 다른 곳들은 숲이나 금속 수거 등으로 특화하지만, 이 협동조합은 의식적으로 여성참가자들에게 보다 매력적인 작업장을 개발하는데 노력하고 있다.

다른 한편으로 커뮤니티기업는 주로 사업대사업방식에 주력한다(Stryjan, 2007).

지자체와(혹은 다른 공공기관)의 계약은 기업의 주요한 사업영역이 아니다. 간혹 노동시장이나 건강보험기관과의 재활사업배치를 위한 계약이나 지자체와의 직업계약이 어떤 사회적기업들에게는 추가 재정의 원천이기는 하지만, 커뮤니티기업은 지자체나 사회기관과의 구매자-제공자와 같은 관계를 맺는데 있어 큰 문제는 없는 것 같다. 공공기관과의 상업적 관계에 있어 아무런 특혜는 없다. 이는 EU의 정부조달규정(EU public procurement legislation)을 스웨덴에 적용하여 사회적기업을 우선적으로 대우하는 것을 용인하지 않기 때문이다. 기간제 공공입찰로 인해 사회파트너로서 공공기관의 신뢰도는 개인이나 법인보다 낮아졌다.

지난 2-3년간 상당히 늘어난 재정의 원천은 사회복귀의 장을 제공하는 국가 워크숍 시스템(the state sheltered-workshop system)인 샘홀(Samhall)을 하청 받은 것이다. 이것은 취약계층 노동자(disadvantaged workers)에게 일자리를 제공하는 법적 의무이다. 이 체계는 저숙련 산업 하도급업자(subcontractor)들이 자기 수혜자들에게 경제적으로 일할 수 있는 일자리를 찾아주는 작업이 점점 어려워지는 그런 어려움을 극복하는데 초점을 두고 있다. 이는 제조업 분야의  낮은 임금이 CEES와 아시아 국가로 이전된 결과이다. 이렇게 실행과정은,(샘홀의 역할은 임대료를 받는 정도로 축소되었다) 전통적 체계가 적절히 기능하지 못했다는 것을 잘 드러내 보여 주는 것이다.

스웨덴 WISEs의 재정출처를 보면 개인이나 기업의 기부 그리고 전통적인 비영리 기금모금전략은 현저히 드러나지 않는다. 이것은(대개 의도적이지만) 지역사회의 지원이 없다는 의미는 아니며, 전통적으로 국내 기부를 꺼리는 스웨덴인들의 태도를 보여주고 있다는 것이 더 옳을 것이다. 일반적으로, 사용가능한 사회자본(social capital)은 주로 사업 교섭과 계약 창출에 투자된다.

3.3 재활과 통합(Rehabilitation and integration)

사회적 협동조합은 취업이 불가능하다고 취급받는 사람들, 즉 노동시장에서 배제된 사람들이 처음 만들었다. 이 특정 타겟그룹의 도전은 형식적인 취업이 아니라 의미 있는 작업장을 만들어내는 것이었다. 이런 자세는 종종 경제적 언어로 설명하기 어려운 기업들을 창출하면서(Stryjan, 2000), 뒤이어 나타난 WISEs 전체의 행동과 전략에 족적을 남겼다.

개인적 재활은 노동통합 사회적기업이 선택할 수 있는 유일한 경로이다. 노동자 협동조합인 WISEs와 그 구성원들의 경우를 보면 너무나 명백하다.    대략적으로 말해서, 이런 특수한 경우에 있어 생각해볼 수 있는 전략적 범주는 다음과 같다(Stryjan, 2002, 2004, 2006a).

• 개별적 재활/통합(individual rehabilitation/integration)

보통의 노동시장으로 이동하기 전까지 개인에 대한  중간역으로서 협동조합.  이 전략에서는 실제, 최고의 노동자들이 먼저 떠나게 된다. 경직된 사업 관점에서 보면 문제 많은 정체 전략임.

• 집합적 재활(collective rehabilitation)

평범한 운송 수단(common vehicle)로서의 사회적기업. 모든 협동조합의 야망은 평범한 기업 수준으로(대개 주변인에서 출발했지만) 진입하는 것인데, 갈수록 늘어나는 구성원들에게 충분한 임금을 주며 정규 채용계약을 맺는 것이다. 이 경우 인사정책은 최상의 노동자를 계속 유지하는 것이 목표가 될 것이다.

• 결합된 전략(combined strategy)

다른 활동과 같은 맥락으로, 협동조합은 사업적 개념의 하나로 재활장소를 판매한다. 따라서 높은 개인적 이직률이 발생하더라도, 핵심집단을 유지하기 위한 일자리를 창출하고, 경제적 수행능력을 향상시키며, 새로운 인원을 보총함으로써 조화를 유지한다. 새로운 구성원이 추가될 경우,  새로운 지부를 만듦으로써 지속될 수 있을 것이다(Basta와 Nordanstig가 의식적으로 따르는 전략). 이 모델에 있어 통합과 일자리창출은 긴밀하게 연관된다.

이 세가지 전략이 모두 채택되고 있다는 기록상의 증거가 있는데, 조사된 실태를 살펴보면 다양한 협동조합들이 혼재한다. 참가자중 한 사람이 개인적 차원의 사회적기업 시작하는 것을 적극적으로 지원하는 사례도 적어도 하나 이상 존재한다.

3.4 행정당국과의 관계

위에서 명확히 언급하였듯이, 스웨덴에서 WISE의 등장은 정부 주도의 결과도 아니고, 적극적 노동시장 정책의 구성요소도 아니다. 이러한 현상에 대응하는 일관된 정책도 아직 형성되지 않았다. 스웨덴의 공공부문 안에 내재된 높은 수준의 보조성(high degree of subsidiarity)은 지방 차원에서 이용할 수 있는 공공재원이 지역내 정치 행정가들의 재량에 맡겨져 있음을 의미한다. 이러한 제도적 공백 하에서 최근에 나타난 사회적기업의 능력이 살아남은 것은 무엇보다도 먼저 지역차원의 지지동맹(local supporting coalitions)을 형성하고 유지하는 능력에 기인한 것이다.

대다수의 WISEs들은 노동시장정책과 복지정책 간의 균열 지점에서 작동한다. 스웨덴 모델은 전통적으로 성장과 재분배(production and redistribution)라는 2개의 정책분야를 별개로 유지해왔고, 이를 조정하기 위한 외곽의(지역이나 지방차원의) 메카니즘도 개발되지 않았다.

많은 WISEs는 틈새(niche)를 개척하고 있고, 비교우위의 장점을 세워가고 있는데, 그것은 고유의 정책공간에 갇혀있던 공공기관과의 의사소통 채널과 협력지점을 확보하는 노력을 통해서 이루어지고 있다.

4. 2007년 최근 경향

2007년 9월 선거는 노동시장 이슈에 초점을 두었고, 스웨덴 중도우파연합을 위한 동맹(the Alliance for Sweden right-centre coalition)이 확고하게 의회의 다수를 차지했다. 새 정부는 지금까지 분명한 약속과 방침에 대한 언급을 억제해왔다. 그것은 지방정부 차원에서 민영화(privatization) 과정을 진행한다면, 이를 간섭할 의도가 없다는 것도 보여주었다. 스톡홀름 시 의회에 의해 최근에 거행된 전면적인 민영화 프로그램은 여성의 참여를 권장하는 열망에 의해 합법화 되었고, 지역기업가에 대한 지원 요구에 의해 합법화 되었다. 그리고 사회적 경제와 경제적 고려 어느 것에 대해서도 경각을 일깨우지 못했다. 지금은 야당이 된 사민주의당(Social Democrats)은 여전히 대부분의 사회 문제와 욕구에 대한 중앙집중적이고 표준화된 공공적 해법이 여전히 옹호하고 있지만, 어떠한 정치집단도 포괄적이고 지배적인 개념을 창출하고 있지 못하고 있다. 발전은 분리된 경로로 진행되고 있는데, 이는 다양한 지역과 부문 및 지방정부를 넘나들고 있다.

스톡홀름의 다수당 리더이자 재정 의원인 Axén Olin 인터뷰(Stockholm City, 2월 4일)

홈페이지  http://expressen.se/?a=866135 를 이용할 것. 시의원은 법인체 보다 지역 활동가에 대한 참여를 용이하기 위해서 좀더 유연한 입찰 절차 필요성을 강조했다.

적극적 노동시장 정책의 개혁에 전념하고 사회서비스 민영화에 대한 지방정부의 열망에 우호적이었지만, 1991년에서 4년간 집권했던 과거 자유주의적 정부의 선례와 달리, 현 정부는 전면적인 선언(sweeping proclamations)을 회피하고 있어서 미래에 대한 전망이 극히 어려운 상태이다.

사회적 협동조합들은 적극적 노동시장 정책의 결함으로부터 발전하였고, 또 이 시스템의 시장적 결함(market imperfections)위에 생존하고 있기 때문에,  어떠한 전면적 개혁도 전체의 사회적기업에 심대한 타격을 입힐 수는 없을 것이다. 적극적 노동시장이 수행해야 하고, 또 그를 위한 자원도 가지고 있지만, 수행할 능력을 결여하고 있는 문제들을 사회적 협동조합들을 수행해내는 탁월한 능력을 보여주었다. 이러한 능력이 이들에게 종종 하청인(subcontractors) 지위를 부여했다. 불행하게도 하청인들은 종종 주요한 개편과정(reorganizations)에서 그들의 능력과 관계없이 탈락된다. 만일 사회적 협동조합의 생존을 위한 특정한 배려가 이루어지지 않는다면, 노동시장시스템의 효율화 작업이 사회적 협동조합에게 극히 중요한 재원을 빼앗을 수 있다.

유사한 방식으로 민영화가 주요 지방자치단체에 의해 이루어지고 있다. 그리고 인접한 서비스에 관한 세금 감면 도입은 기회(opportunities)와 위협(threats) 양측면을 제공할 수 있다. 잠재적으로 서비스 공급에 대한 민영화 입찰은 헌신적인 개인과 집단에 새로운 기회가 될 수 있다. 그러나 입찰 절차의 복잡함 및 불분명함과 수반되는 계약 절차들은 이러한 집단들이 갖추기 힘든 지급준비금(economic reserves)을 요구할 것이다. 더구나 공공 전달 관련 스웨덴 법(the Swedish Law on Public Procurements , LOU)에 규정된 입찰제도는 행정기관이 사회적 요소들을 고려하는 것을 방해한다. 노인케어서비스의 경우 1990년대에 유사한 방식에 민영화가 시작되었을 때, 이것은 실재적으로 법인체에 의해 탈취되는 양상으로 진행되었다(Stryjan 1996). 최근 개혁과정은 발전적 전망을 보여주기도 하지만, 그것이 실현되기 위해서는 어느 정도 기본적인 제도적 조절장치가 만들어지는 것이 필요하다.

5. 교훈

사실 스웨덴의 WISEs는 중앙정부의 정책 주도성에 의해 만들어진 것도 아니고, 지역적으로 매우 다양한 양상을 가지고 있기 때문에 사회적기업 전체에 대해 일반화된 설명을 제공하는 것은 극히 어려운 일이다. 스웨덴과 한국의 사회 및 복지 시스템의 명백한 차이는 의미있는 비교와 실천적인 제안들을 이끌어 내는 것을 극히 어렵게 한다. 그럼에도 불구하고 정책적 수준에서 사용될 수 있는 어느 정도 일반적 교훈이 도출될 수는 있다.

1) 지속가능성(Sustainability)

통상적으로 정책 수단(policy measures)은 그것을 지지하는 사람들이 집권하는 동안 만큼 지속되도록 설계되지만, 사회적기업들은 대중들에 욕구(needs)가 지속하는 만큼 지속될 것을 요구받는다. 그래서 사회적기업은 중앙집중적 재원조달과 운영기구에 강하게 유착하는 것을 피해야 한다.

2) 독립성(Independence)과 기업가 정신(entrepreneurship)

사회적 기업이 활동하는 특정 지역적 상황 그리고 그것이 내포한 경제적 제약과 기회에 따른 조절은 지역차원의 높은 수준의 독립성을 전제로 한다. 사회적 기업의 태동과 지속성은 우선적으로 기업가정신(entrepreneurship)을 지속적으로 실천하고 그러한 것을 지지함으로서 나타날 수 있다(Stryjan, 2006b).

3) 능력 키우기(Capacity-building); 지원 조직의 중심적 역할

반복되는 재정적 어려움이 자주 가장 당면한 문제로 인식된다. 아주 소규모 재원에 접근하는 능력을 키우는 것보다 자원을 동원하는 능력을 보다 강화하는 것이 보다 나을 수 있을 것이다. 스웨덴  WISEs의 등장은 전국적인 협동조합 개발 기관 네크워크(FKU/Companion)의 공헌을 통해서 가능하게 되었는데, 이들을 모두 재원조달기구를 결하고 있다.

4) 경제적 차원

사회적기업이 현존하는 정책 문제들을 해결하는 한에 있어서, 이러한 공헌은 구체적인 서비스로서 적절한 가격이 구매되도록 가치가 부여되어야 할 것이다. 이러한 적절한 규범체계(norm-system)를 형성한다면 사회적기업 전체의 중요한 진전이 될 것이다.

참고문헌

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Social Enterprises AND Labour-market integration in Sweden

Yohanan Stryjan, 13/11/2007

1. Social enterprises and the third sector: changing roles and labels

The images of the third sector in Sweden and the terminology used to label it have shifted over time, in tune with changing Swedish political and welfare policy discourses.

The role played by organizations has evolved  from a role of independent actors in a laissez-faire state, through a vanguard-role in a nascent welfare state and a role of complement of the mature welfare state - back again, from the late 1980s onwards, to an ambiguous position of a potential ally and an implicit challenger of the state’s welfare-provision. (Olsson et al. 2005; Stryjan and Wijkström 1996; Lundström and Wijkström 1997)The gradual entry of third-sector/social ecoomy actors into the field aof labour-market integration is an element in this process.

Labels have changed too; organizations that are active in the field tend to adopt labels so as to enhance their legitimacy and facilitate access to resources, and they shift labels when the political climate so requires. Thus, the "charity" label was largely abandoned in the first decades of the 20th century, i favour of the "popular movement" (folkrörelse) label, that gained followers across the political scale and became the dominant idiom among organizations in the field until the 80s The term "civil society"entered Swedish political discourse inthe 80s under impact of developments in Central and Eastern Europe (Reuter 2007), initially emphasizing independence from the state, rather than any specific organizing principle or branch involvement. The "third sector" concept was introduced, primarily by researchers, to meet demand for a term to address organizations that specifically focus on service-provision that arose in the course of transformation of welfare services.

despite sharp attacks in the 1970s, from left and right alike (Berggren and Trägårdh 2006; Olson 1990)

A parallel term "voluntary sector" (two Swedish correspondents, namely "frivillig" and "ideel", are in circulation), introduced in the early 1990s, can be seen as an attempt to bridge the popular movement tradition, the more service-production-minded "third sector" approach, with well-entrenched residues of yet older charitable traditions.

The social economy concept previously unknown in the country, was introduced in the mid-1990s, in the context of Sweden’s accession to the EU and should be considered against this backdrop, as a bridge between Swedish institutional vocabulary and that of the emerging social policy instruments of the Union. A report by an inter-departmental team, delivered in July 1998 and aptly subtitled "Tradition and Renewal", enlists EU terminology as a new source of legitimacy for the folkrörelse tradition. Democratic governance and social goals are singled out as the defining properties of the social economy, while the importance of voluntarism and mutuality is toned down. While stressing continuity, the report also provides an opening towards voluntary organizations, by pointing out that the social economy is a sector of the economy, not bound by any particular incorporation form. The social economy concept also spread to the local government level. It was adopted by public authorities and provided focus, in the 2002-5 period, for several EQUAL projects, which called for the formal inclusion of social partners in development partnerships. The central government’s interest waned gradually, even though social economy was taken up in practically all national budgets for 1997-2006.

2. Social Enterprises: overview of the present situation

Social enterprises emerged in Sweden in the 1980s, and thus are relative newcomers on the national scene. Activity within labour-market integration issues, tentatively started with the cooperative program of 1982 (to combat a passing surge of youth unemployment; see Stryjan, 2005) is of an even later date.  It is possible to identify three distinct periods in the evolution of third-sector/social economy involvement in integration issues, from the 1930 (rise of the Swedish model) and onwards:

The choice of 1930 is somewhat arbitrary; while the ascendance of the model within Labour-market policy can be dated to this period, its grip over social issues was establisher first in the late 40s, A handful of still active organizations, originated in- and now consciously (re)connect to- even older, charitable traditions.

1. The mature Swedish Model: a nearly full public sector monopoly over labour-market- and social policy, with limited social economy involvement in areas judged by policy-makers (and public opinion of the time) as peripheral. This period comes gradually to a close with the weakening of public monopoly about mid-1980s (see Stryjan and Wijkström, 1996). The public sector’s increasing inability to satisfy demand and quality expectations stimulated the emergence of the first social enterprises in social services in the 1980s. Cooperativechildcare was the first and most successful field, presently providing over ten percent of child-care services (Pestoff 1998). In other welfare services the trend peaked in 1992, only producing limited results (Stryjan 1996).

2. Late Swedish Model (mid-1980s-1994):Social enterprises emerged in a largely decentral and uncoordinated manner, as a response to changed social policies and mounting dysfunctions in the active labour-market policy. The new enterprises often lacked formal recognition, and, consequently also access to institutionalized financing channels, a situation that improved somewhat in the years to follow.

3. Post-EU accession: Sweden’s accession to the Union coincides in time with the Union’s shift towards involvement in social policy. One important consequence of this development is the rising prominence of projects and project-financing in the enterprises’resource-mix. Project-financing and grant-application mechanisms also increased the importance of networking with other social enterprises. WISEs gained increasing recognition, first at the directly involved county and municipal levels (that dispense medical care, social aid and residential care), and gradually at the national level as well. A recent national review of mental health and rehabilitation systems acknowledges social enterprises’important contribution to rehabilitation but also notes the makeshift character of their financing, and the lack of adjusted tendering mechanisms as major development hinders, and recommends a review of WISEs’ situation. Such a review has not been undertaken as yet.

SOU 2006: 100, nationally known as The Milton report the reviev was prompted by the murder of then foreign minister, Anna Lindh by a mentally unstable person.

4. Present (Autumn 2007): a considerable amount of administrative change shapes a high degree of ambiguity. Reforms presently under preparation may open the field -also formally-  to non-public actors, but it is too early to predict whether they will favour non-profit or for-profit organizations..

Ca 150 social enterprises are active in labor-market and social integration at present, according to a recent (Autumn 2007) estimate, and provide work (aterm that needs not equal employment, as will be discussed lower down) to roughly 4500 persons. The active labour market policy was a key element of the Swedish Model and played, as such, a central role in shaping the present labour market and, indirectly, the entire contemporary Swedish society. Consequently, current developments, and the emergence WISEs in Sweden were not precipitated by a shortage of 'active labour market' facilities, but represent a response to these measures shortcomings and to the fact that a growing portion of the population cannot any longer be reached by ALMP facilities (Stryjan, 2002). Moreover, none of the enterprises would regard itself as a mere policy tool (called into being by, and expected to serve social authorities). Not many would be willing to adhere to these authorities definitions of ‘integration’ or ‘career’. Nonetheless, and despite their evident shortcomings, the institutions of the Swedish labour-market still set the baseline for the operation of WISE, and largely define the opportunities and constraints for their formation and action. Individuals that seek social enterprises’ aid would invariably come, and often return to the universal welfare and labour-market system.

MTG Socialt företagande (2007): Sociala företag i Sverige 2007. NUTEK, Stockholm

3. Social enterprises and labour market integration

Partly based on a chapter by myself and Prof Pestoff"Social enterprises in Sweden: Recent development trends" in a forthcoming EMES working paper.

Labour market integration in Sweden is steered by an entirely separate national set of institutions, than those that administer the county and municipality-run welfare and health-care services, and the national health and pension insurance. Public monopoly over this sector was maintained well into the 1990s. The progressive erosion of active labour-market policy (Stryjan, 2003) and the restructuring of mental health-care in the late 1980s fuelled an increase in openly marginalized groups (Stryjan and Wijkström 1996; Stryjan 2001). The first work-integration social enterprises (WISEs) were started as a response by those directly affected and/or by committed public employees; this grass-roots’action produced new organizational models. No specificinstitutional/legal groundwork was laid beforehand, and formal financing agreements or rehabilitation contracts were negotiated locally with some municipalities. Likewise, relations with labour-market and social-insurance organs were developed locally, but never regulated nationally. On the whole, the level of institutionalization remains extremely low, which increases the enterprises’vulnerability but also provides for a high level of innovation.

3.1 Organization and governance

Cooperatives are the dominant organizational form of social enterprise, in keeping with the Swedish organizational tradition and with a pervading ethos that emphasizes self-help, autonomy and democracy. The newly started cooperative development agencies (LKU) involved themselves, in an early stage, in schooling would-be founders, often in cooperation with popular-movement affiliated ‘folk-high-schools' Typically, the term "social cooperative" is nearly synonymous in Swedish usage at present  with "WISE" (Work-Integration Social Enterprises). Sweden lacks specific incorporation forms for social enterprises, which thus adopt standard cooperative incorporation forms: economic association (ek. för.), and - more rarely - voluntary association (ideel för.), sometimes combined in a double-tier structure. A new legal form ("Firm with Limited Profit Distribution"), introduced in 2006 by the Social Democratic Government to stave off pressures for privatization of public education and health care, failed to win any noticeable following thus far, and its relevance for social enterprises is doubtful.

Folkhögskolor–residential adult-education centers. Cooperative courses for mental patients and wardens were financed locally, in varying configurations, often with the support of the mental hospitals about to be phased out..

The Milton report (see above) applies the label "social cooperatives" to all WISEs, though a handful of important actors (most notably the Fountain-house foundation) adopted different models.

Generally, WISEs follow either of two main organizational models: social cooperatives proper, that are worker cooperatives run by the participants themselves, and community enterprises, which have a broader agenda and are characterized by a multi-stakeholder governance.

Incorporationwise, the population is almost evenly split between economic and voluntary associations (73 to 63, respectively; 13 eterprises not accounted for that are likely to be voluntary associations) with a handful (7) of joint-stock companies (AB) and one foundation.

Most enterprises employ tutors (some exceptions are known). In some cases, the tutors, wages are paid by the municipality (directly, or through reimbursement). Tutors are accepted as members in some of the cooperatives, but not in others. Likewise, there is no agreed rule as to their position on the enterprise’s board in social work-cooperatives, started by the users themselves. Tutors’ standing in community enterprises, that also tend more to recruit external board-members is generally more established.

3.2 Economy

Business-wise, WISEs are active in a broad variety of branches, ranging from technical ones (as logistics and a scrap yard) to services, gardening and janitoring (Stryjan 2006). Some enterprises provide services to households/private persons in the population, while others mainly rely on business to business contracting. The relationship between the business activity of the WISE and the personal characteristics (the nature of the disadvantage) of the participants is not a clear-cut one). Some examples, such as a family-recreation outfit run and managed by former drug-addicts, provide extreme illustration of the gap between the line of activity that would intuitively be expected and the one actually chosen. Some of the enterprises demonstrate an ambition to develop new lines of activity to fit new entrants’ abilities and needs whenever feasible. , while others strive to prove a symbolic point with their choice, or satisfy social aspirations. Broadly speaking, worker cooperatives tend to establish themselves in niches that involve contacts with/services to households and individuals in the community: Basta (a highly successful collective for former drug-addicts), though located in relative isolation in the countryside, consciously also pursues activities and lines of business that make its members visible in the nearby communities, and facilitate personal contact (horse-riding lessons and rental, grafitti removal), while others choose activities as running a workplace canteen, a cafeteria in an industrial park, etc. Community enterprises, on the other hand, mainly concentrate on business to business activities (Stryjan, 2007).

the only exception to this rule is Sign-Language Centre,a cooperative for people with hearing impairments, whose main line of business is sign-language translation (the choice has also commercial merit, inasmuch it utilizes individuals’resources, rather than focusing on their limitations. A a cooperative of wheelchair-bound persons whose line of business is testing resorts and premises’suitability for wheelchair-bound users, declined to participate in the study that was considered by its management to be too time-consuming..

The most unconventional example is the decision by Eco-Techcooperative -that proved a commercial success- to start a painter studio for an amateur painter. The cooperative, that otherwise specializes in forestry and scrap metal is consciously working to develop workplaces that are more attractive for female participants.

Municipal (or other public authority-) contracts seldom play a central role in the enterprises’mainstream business activity, though contracts for rehabilitation placements (with labour-market or health insurance authorities) and occupation (with municipalities) are a source of additional revenue for some. Community enterprises appear to encounter least problems in managing such purchaser-provider relationships with municipalities and social authorities. No incentive for a commercial binding to public authorities exists, since the Swedish interpretation of EU public procurement legislation does not allow for preferred treatment for social enterprises, and periodic public tendering makes public agencies less reliable as business partners than private and corporate ones.

A source of revenue that increased considerably in the past 2-3 years is subcontracting of placements to the state sheltered-workshop system, Samhall, that is statutorily in charge of providing work-places for disadvantaged workers. The system, keyed  to handle low-skilled industrial subcontractor tasks encounters increasing difficulties in finding economically viable occupations to its beneficiaries, as industry relocated production facilities to low wage CEES and Asian countries. This practice (in which Samhall’s task is reduced to rent-taking) well illustrates the traditional system’s dysfunctional performance.

Private and corporate donations, and classical non-profit fund-raising strategies  are conspiciously absent from the Swedish WISEs resource mix. This (largely intentional) omission does not indicate an absence of local support. It should rather be seen as an expression of the traditionally reserved Swedish attitude to domestic (as opposed to foreign) charity. In general, available social capital is primarily invested in generating business contacts and contracts.

3.3 Rehabilitation and integration

The first social cooperatives were founded by persons that were defined as unemployable, i.e.- excluded from the labour market system by the system itself. The immediate challenge, for this particular target-group, was to shape a meaningful work-place, withoutgetting formally employed by it- at least to start with, rather that labour-market integration. This attitude (that often gives rise to enterprises that are difficult to grasp in economic terms; see Stryjan, 2000) has left its imprint on the strategies and practices of the entire population of WISEs that followed.

Individual rehabilitation is only one of the possible trajectories that may be chosen by a Work-integration social enterprise. This is most evident in the case of the worker-cooperative WISEs and their members. Roughly speaking, the range of conceivable strategies in this special case would look as follows (Stryjan, 2002, 2006a):

a) individual rehabilitation/integration, with the cooperative as a halfway-station, from which an individual moves on, into employment on the ordinary labor market. This strategy would mean in effect that the best workers leave first; a problematic retention strategy from a strict business perspective.

b) collective rehabilitation, with the enterprise as a common vehicle: the ambition is that the entire cooperative (that often starts from a marginal position) would graduate into a status of an ordinary enterprise, i.e. generate sufficient revenue to offer a growing portion of its own members a regular employment contract. The personnel strategies adopted in this case would aim at retaining the best workers.

c) a combined strategy, in which the cooperative, in parallel with other business activities, sells rehabilitation places as a part of its business concept. Thus, high (personal) turnover is reconciled with retention of a core group for whom jobs are created within the cooperative, improved economic performance, and open recruitment channels. Addition of new members may go hand in hand with the creation of new branches (a strategy most consciously followed by Basta and by Nordanstig. In this mode, integration is closely linked with job-creation.

There is evidence on record that all three strategies are being pursued, in varying mixes by cooperatives in the population studied. In at least one case in the sample, the launching of a private enterprise by one of the participants was actively supported.

3.4 Relationships with authorities

As the description above makes clear, the emergence of WISEs in Sweden was notthe fruit of government initiative, nora component of the dominant active labour-market policy. No coherent policy for meeting the phenomenon has been formulated thus far. The high degree of subsidiarity inbuilt into the Swedish public sector, means that a large portion of the public funding available at local level may be allocated at the discretion of (political and administrative) local actors. The emergent enterprises ability to survive in this institutional vacuum should be ascribed first and foremost to their ability to forge and maintain local supporting coalitions.

Most of the WISEs operate on the seam between labour-market policy and welfare policy.  Two policy fields (of production and redistribution) that were traditionally kept separate in the Swedish model’s design and did not develop any mechanisms for lateral (regional and local) coordination previously. Many of the WISEs carved their niche and established their comparative advantage through their ability to provide communication channels and cooperation venues for public authorities- that were othervise caught within each its own policy sphere.

4. Present trends (2007)

The September 2006 elections explicitly focused on labour-market issues and yielded a firm parliamentary majority for the Alliance for Swedenright-centre coalition. The new government has refrained thus far (i.e. Nov 2007) from clear-cut commitments and programmatic statements. It shows no intention to interfere in privatization processes at county and municipal level, should such processes occur. Significantly, a wholesale privatization program, which has recently been unveiled by the Stockholm City Council, is legitimated by the wish to encourage the involvement of women and to support local entrepreneurship, and evokes neither social economy nor economic considerations. Since the Social Democrats, now in opposition, still promote centralized and standardized public solutions to most social problems and needs, no overreaching concept is championed by either of the major political blocks. Development proceeds in separate paths, that vary across branches, localities and government levels.

Interview with Stockholm majority leader and finance councilor Axén Olin, Stockholm City, February 4th available at http://expressen.se/?a=866135. Importantly, the councilor also emphasized the need for more flexible tender procedures, to open the field to local (rather than corporate) actors.

Though committed to a reform of active labour market Policy (ALMP) and friendly to local governments’ambitions to privatize social services, the present government, unlike its liberal predecessor from 1991-1994, avoids sweeping proclamations, making future projections extremely difficult.

Inasmuch social cooperatives developed in the fault lines of the ALMP, and largely subsist on the market imperfections of this system, any sweeping reform may have profound consequences for the entire organizational population. Social cooperatives’superior ability to perform tasks that ALMP organs had the mandate and resources but lacked the competence to tackle often gained them a position of subcontractors. Unfortunately, subcontractors, regardless of their competence, are often shed off in major reorganizations. A streamlining the labour-market system may lead to social cooperatives being deprived of vital revenue sources, unless specific provisions for their survival are made.

In a similar manner, privatization drives by key municipalities and the introduction of tax breaks on proximity services may provide both opportunities and threats. The opening for privatization bids on service provision potentially opens new fields of operation for initiatives by committed personnel and participants’groups. However, both the complexity of tender procedures and the uncertainties and risks that tender bids entail presuppose a deal of resources and economic reserves that precisely these groups lack. Furthermore, the tender regime implied by the Swedish Law on Public Procurements (LOU) prevents authorities from considering social factors. Within elderly care, that was opened for privatization in a similar manner in the 1990s, this configuration eventually led to the field being taken over by corporate actors (Stryjan 1996). Though the present reform course may lead to promising developments, some basic institutional adjustments need to be made if this promise is to be met.

5. Lessons

The fact that Swedish WISEs were not called into being by a central policy initiative, and the ensuing local diversityand multiplicity of local solutions make it extremely difficult to provide a generalized description of the population. The obvious differences between the Swedish and Korean societies and welfare systems make meaningful comparisons and practicable recommendations extremely difficult to draw. Some general lessons that may be of use at the policy level can nonetheless be drawn.

1) Sustainability:whereas policy measures are normally designed to exist as long as the policy supporting them is in power, social enterprises are expected to exist as long as the needs they address are salient for the population in question. A too strong coupling to central financing and steering organs should therefore be avoided.

2) Independence and entrepreneurship: The adjustment to specific local conditions, and to the economic constraints and opportunities they entail, presupposes a high degree of local independence. The creation and persistence of social enterprises should primarily be seen as a sustained practice of entrepreneurship (Stryjan, 2006b), and supported as such.

3) Capacity-building; the centrality of support organs: though recurring financing difficulties are ofen perceived as the most immediate problem, it would seem that it is better met by enhanced ability to mobilizeresources, than by access to all too soft financing. The emergence of WISEs in Sweden was largely made possible through the contribution of the national cooperative development agencies network, FKU/Coompanion, that lacks financing instruments altogether.

4) The economic dimension:to the extent social enterprises do provide a solution to existing policy problems, such a contribution should be valued as a concrete service rendered, that should be purchased at realistic price. The setting up of an appropriate norm-system in this field is an important step towards enhancing the sustainability of the entire branch.

References

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발표 3.

사회서비스 영역에서 사회적 기업의 역할과 전망:

유럽의 경험을 통한 교훈을 중심으로

이 논문은 2006년 정부의 재원으로 학술진흥재단의 지원을 받아 수행된 연구임(KRF-2006-352-B00020)을 밝혀두며, 2007년 11월 23일 성공회대학교에서 개최된 ‘사회서비스와 사회적 기업’ 국제 심포지엄의 발표문으로 작성되었음.

장 원 봉

벨기에 리에주대학교 사회적경제센터 박사후연구원(post-doctoral fellow, Centre d'Economie Sociale, Université de Liége, Belium)

1. 서론: 사회적 기업(social enterprise)의 등장

사회서비스는 사회구성원들의 대표적인 집합소비(collective consumption) 영역이다. 사회서비스를 협의의 사회적 돌봄으로 이해한다면, 그것은 돌봄을 필요로 하는 누군가를 위해 실질적으로 무엇인가를 하는 그리고 그들 스스로의 해결이 아닌 사회적 관심이 필요한 능동적이고 규범적인 영역이라는 의미를 함축하고 있다(Knapp, 1984: 2). 최근 고령화로 인한 인구학적 변화와 여성의 경제활동 증가, 가족구성의 변화, 그리고 소득증가 등으로 인한 사회서비스 수요의 증가는 더욱더 사회서비스 영역에 대한 사회적 대응의 노력을 요구하고 있다. 물론 새로운 유효노동력 창출의 산업구조 재편이라는 경제적 목적에 의해서도 이러한 필요가 강화되고 있다.

지난 10여 년 동안 유럽을 중심으로 사회적 기업(social enterprise)은 사회서비스에 대한 사회적 대응의 전략으로서 상당한 관심의 대상이 되어왔다. 물론 사회서비스 영역에서 사회적 기업의 역할은 각국의 정치적, 문화적 그리고 역사적 맥락에 따라서 상이하게 나타나고 있어서 유럽 차원에서 동일한 수준을 기대하기 어렵다. 하지만 복지국가의 위기 속에서, 유럽국가들 사이에서 수렴되어 가고 있는 복지혼합(welfare mix) 체계의 변화가 각국의 사회적 기업들에게 제기하고 있는 기회와 도전은 이들이 공동으로 대응해야 하는 과제가 되고 있다. 실제로 복지후퇴라고 의심받고 있는 복지혼합의 체제변화 속에서 수반되는 사회서비스의 민영화가 역설적이게도 사회적 기업에게는 주요한 기회가 되고 있다는 점은 이들에게 또한 도전이 되고 있기도 하다.

유럽에서 사회적 기업에 대한 사고는 그 대륙에서 오랜 역사를 가지고 있는 사회적 경제(social economy)의 전통 속에서 제기되었다. 최근 유럽을 중심으로 공유되고 있는 사회적 경제의 의미는 ‘사회적 목적을 가진 경제활동’으로 이해되고 있다. 하지만 역사적으로 사회적 경제의 이론적ㆍ실천적 궤적을 따라가다 보면, 그것은 사회에 대한 경제의 장악에 대한 반박에 기초하고 있다. 19세기의 사회적 경제가 자본주의의 산업화와 시장경제로의 이전으로 인한 사회적 위험에 대처하는 노동자들의 집합적 대응전략이었다면, 20세기 후반의 사회적 경제는 세계 경제의 변화 속에서 자본주의 축적체계의 위기 과정에서 야기되는 실업과 복지후퇴에 대처하는 시민사회의 집합적 대응전략이었다고 이해할 수 있다.

따라서 최근의 사회적 경제는 자신들의 사회적 필요를 만족시키기 위해서 가격신호에 의해서 움직이는 소비자로서 시장에 등장하고, 공권력에 자신의 권력을 위임한 유권자로서 정치에 등장하는 소극적인 시민의 주체적인 등장을 의미한다(장원봉 2007). 즉 전통적으로 사회적 필요를 만족시키기 위한 자원의 배분의 역할을 하였던 국가와 시장에 대해서 새로운 자원배분의 조절자로서 시민의 등장을 사회적 경제는 제기하고 있는 것이다. 이러한 사회적 경제의 이해 속에서 사회적 기업은 이를 위한 시민의 주체적인 등장을 위한 매개체인 것이다. 물론 사회적 기업에 대한 이해는 다양하게 나타나고 있는데, 1990년대 초반부터 미국에서는 사회적 기업이 주로 사회적 목적으로 위해서 수행되어지는 시장지향적인 경제활동을 포괄하는 개념으로 사용되고 있다. 그래서 민간의 기부금이나 정부와 재단의 보조금을 청구하는데 어려움을 겪고 있는 비영리조직들의 재정적 어려움을 해결하기 위한 혁신적 접근으로 사회적 기업을 이해하고 있다. 유럽에서는 1991년에 이탈리아에서 협동조합운동과 밀접하게 연계되어 있는 ‘사회적 협동조합(social co-operatives)'이 법률적 인정을 받게 되면서 유럽의 연구자들 사이에서 사회적 기업에 대한 관심이 본격적으로 제기되기 시작하였다.

1996년에 유럽의 연구자들은 사회적 기업의 등장(L'Emergence de l'Entreprise Sociale)을 연구하기 위한 EMES 네트워크를 형성하기로 결정하고, 4년여의 연구과정을 거쳐서 2001년에 그들의 연구결과를 책으로 출판하게 된다. 이 책에서 사회적 기업은 시민집단에 의해서 주도되는, 지역사회를 이롭게 하는 명확한 목적을 가진 조직들로서 정의되고 있다(Defourny and Nyssens, 2006: 3-4). 사회적 기업에 대한 좀더 명확한 정의를 위해서 이들은 경제적 영역과 사회적 영역의 기준을 제안하고 있다. 먼저 경제적 영역에서의 기준은 ①재화의 생산 혹은 서비스의 제공을 위한 지속적인 활동, ②높은 수준의 자율성, ③상당한 수준의 경제적 위험, ④최소한의 유급노동 등이며, 사회적 영역의 기준으로는 ⑤지역사회를 이롭게 한다는 명확한 사회적 목적, ⑥시민집단들에 의해서 주도되는 사업의 추진, ⑦자본소유에 기초하지 않는 민주적 의사결정권한, ⑧다양한 이해당사자들의 참여적 특성, ⑨제한된 이윤분배의 원칙 등을 제시하고 있다(Borzaga and Defourny, 2001).

EMES의 명칭은 ‘L'Emergence de l'Entreprise Sociale’의 첫 대문자들을 조합해서 만들어졌다.

Borzage, Carol and Defourny, Jacques. by edited. the Emergence of Social Enterprise. Routledge. 2001.

드푸르니(Defourny, 2001)는 사회적 기업의 개념을 협동조합과 비영리조직의 가교적인 영역으로 규정하고 있어서, 그것은 양자의 성격을 융합하는 조직원리를 가지고 있음을 지적하고 있다. 그렇지만 그에 의하면, 사회적 기업은 소비자협동조합보다는 노동자협동조합에, 대변조직보다는 생산지향적인 비영리조직들에 좀더 친화적인 성향을 보인다.

<그림 1> 협동조합과 비영리부문의 교차점에 있는 사회적 기업

자료: Defourny (2001) p.22

따라서 사회적 기업은 사회적 목적의 실현과 밀접한 관련을 가지고 재화와 서비스들 제공하는 경제활동 조직으로서 협동조합과 제3섹터 조직들을 포괄하는 개념이라고 할 수 있다. 이러한 사회적 기업의 사회적 목적을 위한 지향들은 유럽 각국의 정부로 하여금 주요한 정책적 고려의 대상이 되어 왔으며, 유럽연합 차원에서도 그것을 유럽복지국가가 직면한 다양한 사회적 위기에 대한 대응의 전략으로서 정책적 지원을 추진하고 있다.

따라서 본 연구는 유럽 국가들의 사회적 기업들이 사회서비스 영역에서 맞고 있는 기회와 도전을 살펴봄으로서, 이 영역에서 사회적 기업이 어떠한 전망을 모색해야 할 것인가를 고찰해보고자 한다. 이를 위해 본 연구는 사회적 기업의 역할을 잘 특징짓고 있는 사회서비스 체제 유형을 정부주도모델, 조합주의모델, 제3섹터주도모델 그리고 시장주도모델 등으로 구분하고 각각의 모델을 대표하는 스웨덴, 독일, 이탈리아, 그리고 영국의 상황을 검토하도록 한다. 이 작업은 향후 사회서비스체제를 어떻게 구축해가야 하며, 그 속에서 사회적 기업이 어떤 역할과 전망을 모색해 갈 것인가 하는 질문에 답을 하는 과정이기도 하다. 따라서 최근 한국에서 커다란 사회적 관심의 대상이 되고 있는 사회적 기업이 향후 사회서비스 영역에서 어떠한 역할을 할 것인가 하는 방향을 모색하는데 중요한 논의가 될 것으로 본다.

2. 유럽의 사회서비스체제 변화의 양상: 복지혼합(welfare mix)

1) 사회서비스의 개념과 특성

사회서비스는 대인사회서비스(personal social services), 복지서비스(welfare services), 사회사업서비스(social work service) 혹은 사회적 돌봄(social care) 등과 같은 용어들과 혼용되고 있다. 하지만 일반적으로 광의의 사회서비스는 주택, 보건, 교육, 사회보장, 고용, 여가 그리고 대인사회서비스 등을 모두 포함하는 의미로 사용되기도 하고, 협의로 사회적 돌봄 서비스(social care service) 영역을 의미하기도 한다. 본 연구에는 협의의 사회서비스로서 사회적 돌봄 서비스를 중심으로, 그러한 사회적 필요 속에서 사회적 기업의 역할을 고찰하고자 한다. 공식적으로 제공되고 있는 사회적 돌봄 서비스는 시설보호(residential care), 주간보호(day care), 재가보호(domiciliary care) 그리고 현장방문(fieldwork) 등의 네 가지 유형으로 이루어진다(Knapp, 1984: 2-3).

본질적으로 사회서비스는 취약한 이용자들을 포괄하는 경향이 있으며, 높은 노동집약성과 비표준적 특징 그리고 사후에 그것의 질을 확인할 수 있는 경험재(experience goods)라는 특징을 가진다. 또한 그것의 특성상 지역적 혹은 관계적 성격을 가진다는 점에서 근접서비스(proximity services)로서 이해될 수 있다. 즉, 서비스가 이루어지는 지역적인 공간적 근접성과 서비스 제공자(provider)와 이용자(user)간의 밀접한 관계적 친밀성을 특징으로 하고 있다.

근접서비스(proximity services)라는 용어는 1980년대 말에 엠므와 라빌(Eme and Laville, 1988)에 의해서 지역공간에서 확장되고 있는 새로운 서비스들을 규정하기 위해서 처음 제기된 이후로, 유럽의 프랑어권 지역을 중심으로 급속하게 정책적 담론으로 흡수되었다(Laville and Nyssens, 2000: 69).

우선 사회적 돌봄이 필요한 취약한 이용자들을 포괄하고 있다는 점에서 사회적 연대성이 요구되고 있으며, 이를 뒷받침하는 공공재(public goods)로서의 사회서비스에 대한 보편성의 문제를 제기하게 된다. 또한 절대적인 시간 속에서 직접적인 대인서비스를 필요로 한다는 점에서, 이 영역의 높은 노동집약성과 비표준적 특징은 노동 강도를 높이거나 신기술을 도입함으로서 노동생산성을 증대하는데 있어서도 제한적이다. 즉 노동생산성 향상을 통한 초과이윤을 획득하기 어려운 사업영역이라는 것이다. 한편 표준화된 기준에 의해서 제작되는 재화(goods)처럼 눈으로 미리 확인할 수 있는 것이 아니라, 사후에 확인이 가능한 관계적 활동을 통한 용역(service)라는 점에서 서비스의 이용자, 구매자 그리고 제공자 등의 이해당사자들(stakeholders) 사이의 정보 비대칭의 문제가 제기된다. 따라서 어떻게 이러한 이해당사자들 사이의 정보비대칭의 문제를 회피하고 신뢰 관계를 형성할 것인가 하는 문제는 이 영역에서 무엇보다도 중요하게 된다(Laville and Nyssens, 2000).

2) 유럽 각국의 사회서비스체제 유형별 특성

전통적으로 유럽의 복지국가들 사이에서 스칸디나비안 국가들을 제외하고, 사회서비스는 주요한 정책적 고려의 대상이 되지 못했다. 복지국가의 등장은 현금이전을 중심으로 하는, 각종 사회적 위험에 대처하는 사회적 안정망을 확충하는 과정을 통해서 이루어졌으며, 사회서비스는 사적 영역으로 남겨졌다. 이는 전통적으로 이 영역의 서비스는 가족에 의해서 직접적으로 수행되는 것이 가장 효율적이며, 시장을 통한 민간서비스와 정부의 지원이 이를 보충할 수 있다는 믿음에 기초하고 있었다. 물론 이 같은 믿음은 복지체제에서 드러나고 있는 돌봄 노동에 대한 성역할 편차를 전제로 하고 있다. 따라서 사적영역으로 남겨진 사회적 돌봄 서비스의 필요는 가족의 책임, 즉 여성의 역할에 의해서 충족되어지거나, 시장에서의 서비스의 구매 혹은 자발적인 비영리조직을 통해서 충족되어야 했다. 따라서 사회서비스 영역에서 자연스럽게 가족, 공공부문, 자발적 비영리조직 그리고 시장 등의 복지혼합이 형성되었다. 이 같은 복지혼합의 양상을 기초로 형성되고 있는 사회서비스체제는 유럽 국가들 사이에서 몇 가지 유형으로 나타나고 있다.

정경희 외(2006)는 바알레(Bahle, 2003)와 먼데이(Munday, 2003)의 유형화 논의를 참고하여, 사회서비스체계를 ①공공서비스모델, ②가족주의모델, ③보충주의모델, ④자산조사-시장의존모델, ⑤동아시아모델 등으로 분류하였다. 공공서비스모델은 스웨덴, 덴마크, 핀란드, 노르웨이 등이 해당되는데, 사회서비스는 보편주의 원칙 하에서 높은 사회서비스 지출을 보이고 있으며, 그것의 공급, 전달, 규제, 재정 모두에서 공공부문이 주도적인 역할을 하고 있다. 가족주의모델에는 스페인, 그리스, 포르투갈 등의 남유럽국가들이 해당하는데, 이들은 전통적으로 사회서비스의 제공은 선별주의 원칙에 의해서 일차적인 책임이 가족에게 주어졌다. 따라서 사회서비스에 대한 낮은 정부지출 속에서 사회서비스체제의 발전이 지체되어 파편적인 성격을 보이고 있다. 보충주의모델에는 독일, 오스트리아, 네덜란드 등의 대륙 복지국가들 해당되는데, 공공사회지출의 수준은 높은 편이나 사회서비스지출은 상대적으로 낮아서 현금급여의 비중이 높다. 사회서비스 제공에 있어서 보충성의 원칙(subsidiarity)은 비영리조직들이 이 분야에서 상당한 역할을 하도록 하는 근거가 되어왔다. 자산조사-시장의존모델에는 영국, 아일랜드, 미국 등이 속하는데, 사회서비스지출은 상당히 낮으며 사회서비스의 제공은 선별주의 원칙에 의해서 일반적으로 개인책임 하에서 충당되어야 한다. 따라서 사회서비스 제공을 위한 사적시장이 발달하였다.

한편, 사회서비스 영역에서 제3섹터의 역할을 중심으로 사회서비스체제를 유형화한 연구들도 있는데, 먼저 애플톤(Appleton, 2005)은 유럽 11개국에서 가족서비스의 제공에 있어서 비영리조직의 역할을 고찰하면서 각국의 특성을 다음 <표1>과 같이 요약하고 있다.

<표. 1> 비영리부문과 가족서비스

국가	비영리조직에 의한 서비스 제공의 범위	가족서비스의 주요한 제공자	가족서비스의 보조적인 제공자	국가복지체제
아일랜드 영국 프랑스 독일 스페인 이탈리아 폴란드 그리스 스웨덴 헝가리 에스토니아	상 상 상 상 중상 중상 중상 중 하 하 하	비영리 부문 비영리 부문 비영리 부문 비영리 부문 비영리부문/ 특히 가톨릭교회 비영리 부문/ 특히 가톨릭교회 가톨릭교회 그리스정교회 정부 정부 정부	정부와 가족 정부와 가족 정부와 가족 정부와 가족 가족 가족 가족 가족 비영리부문/가족 가족 가족	자유주의모델 자유주의모델 대륙모델 대륙모델 남유럽모델 남유럽모델 구사회주의모델 남유럽모델 북유럽모델 구사회주의모델 구사회주의모델

자료: Appleton (2005) p.252.

첫 번째 집단에서, 비영리부문은 사회서비스 영역에서 주요한 서비스 제공자의 역할을 하고 있다. 이들의 역할은 주로 정부와의 협력을 통해서 이루어지고 있었는데, 독일의 경우는 이들 비영리조직들이 준정부적인 성격을 가지고 있다. 두 번째 집단에는 스페인, 이탈리아 그리고 그리스가 포함되는데, 비영리조직들 중에서 특히 종교조직들이 사회서비스의 제공에 있어서 주도적인 역할을 하고 있다. 세 번째 집단에는 스웨덴, 헝가리 그리고 에스토니아가 속하는데, 정부가 사회서비스 제공의 주도적인 역할을 하고 있다.

란치(Ranci, 2002: 25-45)는 ‘사회적 돌봄(social care) 서비스의 제공에 있어서 제3섹터의 비중’과 ‘정부의 자금조달에 대한 제3섹터의 의존 범위’의 두 가지 기준을 통해서 사회서비스 체제를 보충주의모델, 제3섹터주도모델, 정부주도모델, 그리고 시장주도모델 등의 네 가지 모델로 유형화하였다.

<표 2> 사회보호 제공의 조직 모델

사회보호의 조달에서 제3섹터의 역할	정부 자금조달의 정도
	전체(60%이상)	부분(60%미만)
지배적(50%이상)	보충주의모델: 독일	제3섹터주도모델: 이탈리아
보완적(50%미만)	정부주도모델: 프랑스	시장주도모델: 영국

자료: Ranci (2002) p.35.

먼저, 보충주의모델은 사회보호의 주요한 공급자 역할을 하는 제3부문에 대한 정부의 높은 자금조달 비율을 보이고 있다. 정부는 낮은 비율의 사회보호 서비스들만 제공하고 주로 자금조달과 통제의 기능을 수행한다. 정부와 제3섹터간의 강한 상호의존성은 민간기업의 공급여지를 잔여적인 부분으로 만들고 있다. 제3섹터주도모델은 사회적 서비스의 제공에 있어서 제3섹터의 지배적인 역할을 보이고 있는데, 주로 종교적인 기반을 가진 비영리조직들이 주도적인 역할을 하고 있다. 이 하지만 정부의 재정지출은 보충주의모델의 국가들에 비해서 낮은 수준이다. 따라서 사회서비스 체제의 파편적인 성격을 특징으로 하고 있다. 정부주도모델은 사회적 서비스의 제공에 있어서 정부가 주요한 서비스 제공자의 역할을 하고 있다. 제3섹터는 이 영역에서 잔여적인 역할을 하고 있으며, 특정한 영역에 한정되어 있다. 또한 이들이 활동을 위한 자금조달은 전적으로 정부에 의해서 이루어지고 있다. 시장주도모델은 직접적인 정부와 제3섹터의 사회서비스 제공과 견줄만한 비율의 서비스가 민간영리조직들에 의해서 제공된다. 이러한 상황에서 정부의 자금조달은 상당히 제한적이다. 제3섹터의 자금조달은 민간기부와 서비스 요금에 의해서 이루어지고 있다. 따라서 사회서비스 영역의 상당한 시장화가 목격되며, 제3섹터의 조직운영 역시 시장원리에 의해서 영향을 받게 된다.

본 연구는 앞의 모형들을 참고하면서, 사회서비스 체제 유형을 제3섹터와의 관련 속에서 사회적 기업의 역할을 잘 특징짓고 있는 정부주도모델, 조합주의모델, 제3섹터주도모델 그리고 시장주도모델 등의 네 가지로 구분하고자 한다.

먼저 정부주도모델은 대표적으로 스웨덴에 해당되는데 사회민주주의의 전통 속에서 보편적 서비스의 제공을 목적으로 공공부문이 높은 재정지출을 토대로 사회서비스 영역에서 주도적인 역할을 해왔다. 따라서 이 영역에서의 제3섹터 역할비중은 상당히 낮으며, 이들에 대한 자금조달 또한 공공부문으로부터 주로 이루어지고 있다.

조합주의모델은 대표적으로 독일에 해당되는데 전통적으로 현금이전 중심의 복지체제를 형성해왔기 때문에 사회서비스에 대한 정부지출은 낮은 편이다. 또한 조합주의의 전통은 보충주의 원칙에 의해서 제3섹터와 협력적인 관계를 유지해오도록 하였다. 이러한 협력적 관계는 제3섹터가 사회서비스 영역에서 상당한 역할비중을 갖도록 하였으며, 이들에 대한 자금조달 또한 공공부문을 통해서 상당부문 이루어지고 있다. 하지만 시장부문을 통한 자금조달의 수준도 정부주도모델에 비해서 높은 편이다.

시장주도모델은 영국이 대표하고 있는데, 시장을 중심으로 하는 자유주의 전통에 기초해서 낮은 정부 재정지출의 잔여적인 사회서비스체제를 유지해왔다. 물론 오랜 역사를 가진 자발적 비영리부문은 제한적인 영역에서 자생적으로 사회서비스 제공의 역할을 담당해왔다. 따라서 이 영역에서 제3섹터에 대한 공공부문으로부터의 자금조달의 비중은 낮으나, 상대적으로 기부금과 같은 자발적 기금의 비중이 높다. 물론 공공부문에 의해서 조달되지 못하는 사회서비스의 부족을 시장을 통해서 해결해야 하는 상황 속에서 제3섹터에 대한 시장부문으로부터의 자금조달의 비중 역시 높다.

마지막으로 제3섹터주도모델은 이탈리아에 해당되는데, 조합주의모델의 독일과 마찬가지로 현금이전 중심의 복지체제를 유지하여왔으며, 사회서비스 조달의 일차적인 책임은 가족에 있다는 믿음이 지배적이었다. 따라서 사회서비스에 대한 정부지출은 매우 낮은 편이며, 전통적으로 종교기관에 의해서 수행되어온 사회서비스 제공의 경험은 이 영역에서 제3섹터의 역할비중을 지배적인 수준으로까지 이끌었다. 정부부문과 종교기관과의 오랜 협력적 관계는 제3섹터에 대한 어느 정도의 정부재정지출을 유지해왔지만, 사회서비스 영역에 대한 낮은 정부재정지출은 시장부문으로부터 자금조달의 필요성도 제기되었다.

<표 3> 제3섹터와의 관련 속에서 사회서비스체제 유형별 특성

구분	정부주도모델	조합주의모델	시장주도모델	제3섹터주도모델
주요국가	스웨덴(덴마크)	독일	영국(아일랜드)	이탈리아
복지체제	사회민주주의	조합주의	자유주의	남유럽모델 (조합주의)
복지혼합의 주도성	공공부문	공공부문/제3섹터	민간영리부문	제3섹터
사회서비스에서 제3섹터의 자금조달*	70/10/20	65/5/30	39/31/30	57/7/36
사회서비스의 정부지출수준**	높음(19.91/3.5)	중간(9.52/1.9)	낮음(5.52/2.9)	낮음(2.34/1.2)
제3섹터의 사회서비스 비중***	낮음(17.8)	높음(38.8)	낮음(13.1)	높음(27.5)

주: * 스웨덴, 1992; 독일, 1995; 이탈리아, 1991; 영국, 1995, 정부/기부금/시장,

** 공공사회지출 대비 사회서비스비율, 2001/GDP대비 가족서비스지출비율, 2003,

*** 제3섹터 전일제노동력의 사회서비스      비율, 2003

자료: * The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project,

** OECD Social Expenditure Database,

*** Salamon, Sokolowski and List (2003) p.57

3) 유럽의 사회서비스체제 변화 양상

전통적으로 현금이전을 통한 복지제도의 설계에 집중되어 있던 유럽의 복지국가모델은 점진적이기는 하지만 사회서비스에 대한 투자를 늘려왔다. 물론 사회서비스 영역에 대한 정부의 지속적인 재정지출을 통해서 이 영역에 대한 상당한 수준의 공적 서비스를 확보해온, 스웨덴과 덴마크의 경우도 있지만, 대부분의 유럽 국가들은 사회서비스에 대한 완만한 성장을 보여 왔다. 하지만 복지국가 전반에 걸쳐서 제기되어왔던 재정위기와 경제의 세계화로 인한 국제경쟁력의 강화는 정부 재정지출의 자율성을 강제하였다. 특히 1970년대 이후 급속한 산업구조의 변화는 대량의 실업을 야기하였으며, 노령인구의 증가와 출산율의 저하로 인한 인구학적 변화, 그리고 가족해체와 여성경제활동의 증가는 전통적인 가족기능을 어렵게 하였다. 한편으로 이에 적절히 대응하지 못하였던 복지공공사회서비스에 대한 대중적 신뢰와 지지의 철회는 전반적인 이에 대한 개혁을 요구하게 되었다. 이러한 개혁의 방향은 한편에서는 증대되고 있는 사회서비스 필요에 대한 충족과 또 한편에서는 재정적 부담을 줄이는 사회서비스체제의 구축이었으며, 그것은 구체적으로 사회서비스의 탈중앙화, 탈규제화 그리고 민영화 등으로 나타났다. 개인의 책임을 강화하는 방식 속에서 강화되어온 민영화의 방향은 급속하게 복지혼합 체제를 변화시켰다. 유럽에서 취해진 사회서비스 공급체계에 대한 민영화 조치의 일반적인 방향은 ①같은 동일한 사회서비스에 대한 민간제공의 증가와 더불어 수반된 공적 프로그램들의 감소, ②공적 혹은 준공적 기관들로부터 민간기관으로의 일정한 서비스 소유권의 이전, ③민간서비스에 대한 공적자금조달을 포함하는 정책의 발전, ④정부독점에 의해서 지배되었던 기존 영역으로 민간서비스기관들의 진입을 허용하는 탈규제화 등으로 특징 지워진다(Ascoli and Ranci, 2002: 6).

물론 엄격한 의미에서 복지 서비스의 공급에 대한 책임을 정부로부터 민간부문으로 이전하거나 서로 공유한다는 측면에서 본다면 이 같은 복지혼합의 급속한 변화는 복지에 대한 민영화(privatization)를 위한 시도임에 틀림없다. 하지만 아스꼴리와 란치((Ascoli and Ranci, 2002)에 의하면, 복지정책의 영역에서 민영화는 절대적인 복지지출의 감소를 의미하는 것은 아니며, 복지지출의 감소는 공공기관을 민간부문으로 이전하거나 정부 프로그램을 감소한다든지 혹은 특정한 복지에 대한 정부책임을 철회하는 경우에 속한다. 또한 이들은 민영화의 경향을 수요중심의 민영화(demand-driven privatization)와 공급중심의 민영화(supply-driven privatization)로 구분하여 설명하고 있다.

먼저 수요중심으로 민영화모델은 영국이나 미국의 자유주의적인 국가의 전통에서 주로 나타나고 있는데, 사회서비스에 대한 민간수요에 대응하기 위해서 순수한 시장의 성장을 촉진하고자 한다. 따라서 시장을 통한 서비스의 효율적인 배분을 추구하며 상품권의 도입과 민간서비스 구입에 대한 세금공제특혜 등의 조치들을 통해서 사회서비스 시장을 활성화하고자한다. 한편, 주로 서유럽 복지국가들에서 나타나고 있는 공급중심으로 민영화모델은 정부가 대부분의 재정적 책임을 유지하며 사회서비스 전달의 주요한 기능을 민영화함으로서, 정부로부터 민간공급자로의 자금이전과정을 통해서 공급자간 경쟁메커니즘을 도입하고자 한다. 이를 위해 정부는 서비스 계약체결의 범위를 확장하고, 공공프로그램에 의한 자금 조달을 통해서 민간공급자들의 성장을 지원한다. 특히 공공의 이익을 위해 서비스를 제공하는 비영리조직들에 대한 세금혜택의 특권과 서비스 계약체결을 위한 입찰제의 추진 그리고 혁신적인 복지정책 프로그램 생성을 위한 민관 파트너십의 강화 등이 추구된다.

따라서 유럽국가들 사이에 드러나고 있는 사회서비스체제의 변화는 단순히 탈중앙화, 탈규제화 그리고 민영화로 인한 복지국가의 후퇴라고 단정하기 어려운 좀더 복합적인 양상을 보이고 있다. 오히려 사회서비스 영역에서 지속적으로 증가해온 정부지출과 서비스 계약문화의 발전으로 인한 중앙정부의 규제력 강화 그리고 비영리조직의 사회서비스 조달을 촉진하는 보호된 시장의 형성 등은 최근의 사회서비스체제의 변화에 대한 단선적인 이해를 가능하지 않게 한다. 실제 이 같은 복합적인 상황은 유럽국가들 사이에서 다소 상이한 양상으로 나타나고 있다. 이렇듯 사회서비스 영역의 복합적인 조건들 속에서 각국의 사회적 기업들은 새로운 기회를 맡기도 하고 새로운 도전에 직면하기도 한다.

3. 복지혼합(welfare mix) 속에서 사회적 기업의 역할과 전망

1) 사회서비스 영역에서 사회적 기업의 역할

현실적으로 사회서비스 영역에서 그것의 공급자로서 정부, 제3섹터 그리고 영리기업들은 소비자들에 의해서 자유롭게 선택되어지는 것은 아니다. 이러한 선택은 각국의 사회서비스체제의 특성에 의해서 일차적으로 규정받게 된다. 물론 이러한 사회서비스체제의 특성은 각국의 역사적, 정치적 그리고 문화적 맥락에 의해서 영향을 받는다. 따라서 사회서비스 영역에서 사회적 기업의 역할 또한 이러한 상황에 의해서 한정지어 진다. 다음 표는 각국의 서비스 영역에서 나타나고 있는 복지혼합의 상황이다.

<표 4> 사회서비스 영역의 복지혼합 상황

구분		공공부문	제3섹터	민간영리부문
스웨덴* (정부주도모델)	병원 침상 노인요양시설***** 보육시설(주간보호)******	92.1 96.9 92.0(80)	7.9 3.1 7.6(15)	- - 0.3(5)
	제3섹터의 자금조달	70.0	10.0	20.0(시장)
독일** (조합주의모델)	병원 침상 노인요양시설 보육시설(주간보호)	55.0 18.0 59.0	38.0 62.0 41.0	7.0 20.0 -
	제3섹터의 자금조달	65.0	5.0	30.0(시장)
영국*** (자유주의모델)	노인요양시설 보육(주간보호)	40.0 18.0	14.0 33.0	46.0 49.0
	제3섹터의 자금조달	39.0	31.0	30.0(시장)
이탈리아**** (제3섹터주도모델)	노인/장애인 재가보호 사회서비스 제공	19 15.4	81 84.6	- -
	제3섹터의 자금조달	57.0	0.7	36.0(시장)

주: *1998년 기준, **1998년 기준, ***1990년 기준, ****1993년 기준, *****노인요양서비스의 민간서비스 의존비율 점차 증가하여서 2001년 현재, 7.8%(재가보호), 12.4%(시설보호), ******괄호안의 수치는 2007년 기준.

자료: 장원봉(2006); 1)은 Johan Vamstad와의 인터뷰.

스웨덴에서 사회적 경제와 관련한 연구자들과의 만남 중에서 스웨덴의 보육서비스 영역에서 사회적 기업의 역할에 대해 연구하고 있는 밤스테드(Johan Vamstad)는 2007년도 기준으로 보육서비스 영역의 복지혼합체제가 정부부문의 축소의 경향을 보이고 있으며, 이 같은 경향은 향후 2017년까지 지속되어 정부부문(40%), 시장부문(40%) 그리고 제3섹터(10%)의 비중을 보일 것으로 예상하였다.

먼저 정부주도모델의 스웨덴에서 사회적 기업은 경제연합체(economic association), 비영리연합체(non-profit association), 합자회사(joint-stock corporations) 그리고 재단(foundation) 등의 형태로 존재한다(Austrian Institute for SME Reaserch, 2007c). 이들이 수행하는 사회서비스 영역의 역할비중은 상당히 낮은 수준이다. 물론 1990년대 이후, 사회서비스에 대한 책임이 지방자치단체에 이양되면서 급속하게 추진된 민영화는 지역의 많은 소비자 혹은 노동자협동조합들을 위한 기회가 확대되는 계기로 작용하였다. 물론 기존에 사회적 기업들이 활발하게 활동하였던 보육서비스 영역에서뿐만 아니라 노인요양서비스 영역에서도 새로운 사회서비스 제공자로서 등장하게 되었다. 1980년대부터 설립되기 시작한 지역협동조합 개발센터(LKU, Lokala Kooperative Utvecklingscentrum, Local Co-operative Development Centre)는 전국의 25개 지역에서 이들 협동조합들의 발전을 지원해왔다. 스웨덴의 주택공급의 60% 가량을 담당하고 있는 주택협동조합은 노인요양시설의 영역으로 사업을 확대하고 있다. 하지만 스즈키(Suzuki, 미간행자료)의 연구에 의하면, 보수당의 지향을 가지고 있던가, 서비스 인력을 구하기 어렵거나 혹은 높은 인구밀집을 보이는 지방자치단체에서 급격한 시장경쟁이 촉진되었다. 따라서 정부의 높은 자금조달에도 불구하고 많은 사회적 기업들이 시장경쟁 속에서 살아남아야 하는 과제가 제기되고 있다. 특히 소규모 서비스제공 조직일수록 그 속에서 어려움을 겪고 있다.

조합주의모델의 독일에서 사회적 기업은 연합체, 재단 그리고 유한책임회사로 존재한다(Austrian Institute for SME Reaserch, 2007a). 이들은 사회서비스 영역에서 역사적으로 주요한 역할을 해왔다. 특히 가톨릭교회와 프로테스탄트교회에 연계되어 있던 DCV(Deutcher Caritasverband)와 DW(Diakonisches Werk)는 오랜 동안 사회서비스 영역에서 중심적인 역할을 해온 커다란 복지연합체(welfare association)들이었다. 1960년대 기독교민주당 정부에 의해서 제도화된 보충성의 원칙(subsidiarity)에 의해서 이들의 활동은 사회보험과 공공예산에 의해서 지속적인 자금조달이 이루어졌다. 따라서 사회서비스 영역에서 이들의 지위는 법률적으로 특권적인 것이었다. 1970년대부터 이들은 지역의 지지자들과의 결속을 잃어 가면서 결국은 거대한 관료집단으로 퇴행해갔다. 이에 대한 비판은 신사회운동들과 밀접하게 연계된 자조그룹들(self-help groups)과 지역단체들에 의해서 이루어졌다. 이들은 공동생산자(co-producer)로서 지역주민들의 참여와 역할분담을 통해서 사회서비스 영역과 미시적 민주주의 형태를 혼합하기 시작하였다. 1980년대부터 추진된 공공부문의 개혁 속에서 사회서비스에 대한 공적자금조달은 직접적인 보조금 제공에서 서비스 제공에 대한 계약으로 이전해갔다. 이러한 계약문화의 정착은 특정사업에 대한 공공입찰(public tenders)의 방식을 선호하게 되었으며, 사회서비스 시장의 형성을 통해서 시장경쟁이 강조되었다.

자유주의모델의 영국에서 사회적 기업은 보증유한회사(Companies Limited by Guarantee, CLG), I&P조합(Industrial and Provident Societies, IPS), 협동조합, 개발트러스트(Development Trusts), 사회적 회사(Social Firms), 자선조직의 상업활동, 지역사회기업(Community Businesses), 지역사회이익회사(Community Interest Company, CIC) 등으로 다양한 형태를 취하고 있다(Austrian Institute for SME Reaserch, 2007d). 1970년대부터 추진된 자유주의적 정책들은 사회서비스 영역에서의 공공지출을 억제해왔으며, 시장을 중심으로 이를 해결하고자 하였다. 따라서 이 영역에서 사회적 기업의 비중은 민간영리부문보다 낮다. 물론 제3섹터의 자금조달 또한 시장부문의 비중이 높다. 하지만 자원활동부문과 자선단체의 오랜 활동의 전통은 지속적으로 지역사회의 필요에 대해서 대응해왔다. 특히 오랜 협동조합운동의 전통은 사회적 기업의 발전을 위한 주요한 토대가 되고 있다. 사회서비스 영역에서 사회적 기업의 활동들이 보여주고 있는 특징은 활발한 컨소시엄의 조직을 통해서 소규모 조직들 간의 협력과 규모의 경제를 추구하고 있다는 것이다(SEL, 2003b). 또한 사회서비스 영역에서 다양한 이해당사자들의 참여를 조직함으로서, 폭넓은 사회적 결속을 통한 경제활동을 추구하고 있는 복합이해당사자모델(multi-stakeholder model)의 사회적 기업 설립에 대한 노력이다(SEL, 2002; 2003a).

제3섹터주도모델의 이탈리아에서 사회적 기업은 조합체(Co-partnership), 합자회사(Limited Partnership), 주식회사(Stock Company), 유한회사(Limited Company), 협동조합, 합자주식회사(Limited Share Partnership), 공제조합(Mutual-aid Association) 등의 법적 형태를 취하고 있다(Austrian Institute for SME Reaserch, 2007b). 물론 사회적 협동조합은 법률 381/1991에 의해서 별도의 법률적인 인정을 받고 있는 대표적인 사회적 기업의 형태이다. 최근 2006년도에 법률 155/2006은 사회적 기업에 대한 좀더 포괄적인 법적 인정을 규정하고 있는데, 이 법에서는 사회적 기업은 공동이익과 비영리에 기초해서 사회적으로 유용한 재화와 서비스의 생산을 위한 기업적 활동을 수행하는 민간조직으로서 포괄적으로 이해된다(Fici, 2006). 이탈리아에서 사회적 기업은 대부분의 사회서비스를 제공하는 주체이다. 이는 사회서비스에 대한 일차적인 책임을 가족에게 지우는 정책적 전통과 종교기관과 정부와의 오랜 협력적 관계에 기초하고 있다. 하지만 1980년대 이후에 다양한 신사회운동조직들과 새로운 자원봉사조직들에 의해서 사회적 연대 협동조합들(Social Solidarity Co-operatives)이 운영되어왔다. 실제로 상당한 수의 사회적 기업들이 1980년대 이후에 설립된 조직들이었다(Borzaga, 2004). 지난 20여 년간의 사회적 협동조합의 경험은 각 지역마다 사회적 협동조합들의 연합조직들이 건설을 가능하게 하였으며, 이는 정부와 사회적 기업이 사회서비스에 관한 정책결정과정을 공유하는데 작용하고 있다. 한편 상당수의 사회적 협동조합이 노동자를 비롯해서 자원봉사자나 이용자들 혹은 지원조직들에 대한 의사결정구조의 참여를 보장하고 있는 복합이해당사자모델을 취하고 있는 것도 상당히 주목할 만 일이다. 사회서비스 영역에서 복합이해당사자모델을 취하고 있는 사회적 기업의 지도자들과의 인터뷰를 통해서 확인할 수 있었던 것은 그러한 모델이 무척 성공적이며, 사회적 기업의 장기적인 발전과 지속적인 유지를 위해서 매우 유용한 방식이라는 점이었다.

2) 사회서비스 영역에서 사회적 기업의 기회와 도전

유럽 복지국가의 위기상황에 직면해서, 사회서비스와 사회보장체제의 미래를 형성하는데 있어서 시민사회의 참여에 대한 깊은 관심이 모아지고 있다. 보편적 이익(General Interest)의 성격을 지닌 사회서비스의 발전을 위한 시민사회와의 협력의 필요성이 증대되고 있는 것이다. 특히 시민사회의 참여를 통해서 이용자와 제공자의 관점을 모두 포괄할 수 있는 사회서비스체제의 구축이 요구되고 있다고 볼 수 있다. 이를 반영하듯 유럽 각국에서 사회서비스 영역에서 사회적 기업의 필요성에 대한 일정한 인정과 합의가 이루어지고 있다. 특히 유럽연합 차원에서 유럽 사회기금(European Social Fund) 등과 같은 사회적 기업에 대한 재정지원 프로그램들은 각국의 사회적 기업들이 생성되고 발전하는데 중요한 토대가 되고 있다. 또한 사회적 기업에 대한 각종 지원조직의 설립은 이들의 활동이 좀더 효율적이고 지속가능하도록 하는데 기여하고 있다. 무엇보다도 사회서비스의 필요에 대한 지속적인 증대와 효율적인 사회서비스체제의 구축이라는 사회적 요구는 각국 정부로 하여금 사회적 기업의 가능성을 인정하도록 하고 있는 것이다.

사회적 기업은 민간영리기업이나 공공조직에 의해서 효과적으로 제공될 수 없는 사회서비스의 제공을 위해서 우월한 내부의 인센티브 구조를 가지고 있다. 우선 사회적 목적에 우선하는 이윤분배 제한의 원리는 사회적 기업을 통해 제공되는 사회서비스가 그것의 제공자와 이용자 간에 야기되는 정보의 비대칭 문제로 인한 시장과 계약의 실패를 회피할 수 있다. 정보의 비대칭으로 인해 이윤을 누릴 수 있는 서비스 제공자의 이익을 이윤배분의 제한이라는 원칙을 가진 사회적 기업은 상당부문 차단할 수 있기 때문이다. 물론 이것이 효율적인 조직의 통제권을 실현하기 위한 민주적 운영원리보다 우월한 인센티브 구조라고 말할 수 없다. 지역사회의 필요에 기초한 명확한 사회적 목적은 전통적인 서비스 제공자, 이용자 그리고 재정지원자 사이의 새로운 관계설정을 요구하며, 서로간의 경제적 보상을 넘어서 개방적이고 민주적인 통제권을 공유하게 된다(Bacciega and Borzaga, 2003: 27-48).

하지만 현재의 복지혼합체계 속에서 형성되고 있는 사회서비스 체제는 불가피하게 그것의 민영화를 수반하게 되며, 이는 상당수의 사회적 기업에게 기회가 되기도 하지만 그것의 정치적ㆍ경제적 상황에 따라서 도전이 되기도 한다. 무엇보다도 민영화에 따른 시장경쟁의 심화는 사회적 기업으로 하여금 그것이 추구하는 사회적 목적과 경제적 목적의 균형을 유지하기 어렵게 하고 있다. 시장화를 통한 민영화는 정부의 재정지출 제약 속에서 취약계층의 구매력 상실과 급속한 민간영리조직들의 진입을 허용하게 되며, 이들과의 시장경쟁을 사회적 기업은 피할 수 없게 된다. 시장화의 영향 속에서 사회서비스의 양극화는 촉진될 수 있다. 특히 대인서비스라는 사회서비스의 특성상, 노동생산성의 향상을 통해서 이윤을 극대화할 수 있는 여지가 적다는 점은 자금여력이 충분한 민간영리조직들로 하여금 차별화된 서비스 시장을 형성하도록 할 것이며, 그렇지 못한 경우에 노동조건을 희생시키면서 초과이윤을 얻으려는 시장전략이 예상된다. 이런 사회서비스 시장경쟁 속에서 사회적 기업이 어떻게 생존할 수 있을 것인지 그리고 어떻게 민간영리기업으로의 퇴행을 회피할 수 있을 것인가 하는 중요한 도전에 직면하고 있는 것이다.

특히 계약문화의 확산은 가능한 구체적인 서비스의 내용과 통제 과정을 강제함으로서 사회적 기업의 자율적인 운영과 다양한 욕구에 기초한 서비스의 유연성을 훼손하게 될 것이다. 따라서 사회적 기업의 전문적 관리와 효과적인 경영에 대한 필요를 더욱 증폭시키게 될 것이다. 이는 사회적 목적을 실현하기 위한 내부의 인센티브 구조를 위태롭게 하는 것으로 작용할 수 있다. 또한 좀더 규모 있는 서비스 공급여력을 가진 집단에게 우호적일 수밖에 없는 계약문화 속에서 소규모의 사회적 기업은 매력적인 서비스 공급자로 보이지 않을 것이다. 더욱이 지역사회에서 정치적 영향력이 있는 서비스 제공자들과 정부와의 기회주의적 공모와 정실주의를 사회적 기업이 극복하기란 어려울지 모른다. 따라서 이러한 도전에 직면한 사회적 기업이 어떠한 전략을 가질 것인가 하는 고민은 그것이 지닌 다양한 이상적 가치를 주장하는 것보다 더욱 중요할 것이다.

3) 사회서비스체제와 사회적 기업의 전망 모색

정경희 외(2006)의 연구는 향후 한국의 사회서비스 발전전략을 포괄적으로 다루고 있다는 점에서 향후 그것의 전망을 모색하는데 있어서 중요한 함의를 담고 있다. 그들은 우리나라의 사회서비스 발전을 위한 지향을 첫째, 공공과 민간이 공히 재원과 공급에 참여하는 이중혼합(dual) 체계의 구축, 둘째, 민간의 서비스 정책결정과정의 참여, 셋째, 필요한 규제나 가이드의 제공과 더불어 공공성과 가치의 공유를 전제로 한 민간의 육성 등을 제시하고 있다. 그리고 기초적인 서비스 욕구 충족에 대한 시민권의 인정, 서비스의 질 보장을 원칙을 토대로 정부의 중장기 사회서비스계획의 수립, 사회서비스의 기초수준에 대한 기준설정, 서비스 품질보장을 위한 관리체계와 전문인력 양성 프로그램의 구축 등의 과제를 제기하고 있다.

하지만 이들의 방향이 현실화되기 위해서 무엇보다 한국의 사회서비스 체제 구축을 위한 복지혼합의 비중을 어떻게 설정할 것인가 하는 정책적 방향이 제시되어야 한다. 이중혼합의 구조가 현실적인 정당성을 얻어갈 수 있을 것으로 보이나, 그 속에서 공공부문과 민간부문 그중에서도 비영리부문과 영리부문의 역할분담을 어느 수준에서 어떻게 설계할 것인지에 대한 복지정책의 방향이 구체적으로 설정되어야 한다. 또한 기존의 각종 관행이나 정실주의로 얼룩진 사회서비스 시장의 조건 속에서 다양한 민간서비스 공급자의 정책결정과정에 대한 참여와 이용자들의 시민권 인정을 어떻게 실질적으로 보장할 수 있을 것인가 하는 복지정치 구조의 문제가 제기된다. 마지막으로 사회서비스 제공을 위한 정부의 낮은 자금조달 수준 속에서, 공급자에 대한 규제와 서비스의 질에 대한 관리가 현실적인 규정력을 가질 수 있는가 하는 복지예산의 가용능력도 중요하게 고려되어야 한다.

이러한 문제들에 대한 종합적인 답을 찾는 것은 본 연구의 범위를 넘어서는 영역이며, 여기서는 한국의 사회서비스 체계의 올바른 구축을 위해서 사회적 기업이 어떻게 이 같은 복지정책, 복지정치 그리고 복지예산의 차원과 관련성을 가지고 새로운 서비스 공급자로서 전망을 세워갈 수 있을지를 고찰해보도록 하겠다.

먼저 밝혀야할 것은 사회적 기업의 활동과 관련지어 고려되고 있는 이 세 가지 차원들은 서로 밀접한 관련을 맺고 있어서 상호의존적이라는 점이다. 우선 복지정책의 차원에서 사회적 기업은 명확히 사회서비스의 공동생산자(co-producer)로 그 영역에 등장하게 된다. 앞에서도 말했듯이 사회적 기업은 시민들로 하여금 사회서비스라는 용역을 제공하는 시장을 위한 소비자나 혹은 정치를 위한 유권자의 소극적인 위치로부터 벗어나 적극적인 개입의 주체로 등장시키는 매개체이기 때문이다. 공공서비스의 제공에 있어서 공동생산(co-production) 혹은 시민참여는 1970년대와 1980년대 미국의 공공행정학 연구자들 사이에 중요한 관심의 대상이었다. 물론 그 이후로 산발적인 관심을 받아왔지만, 최근에 다시 새롭게 이루어지고 있는 그것에 대한 관심은 정부의 많은 중요한 활동영역에서 고객에 의한 시간과 노력의 기여 없이 서비스를 제공하는 것은 불가능하다는 것에 대한 인정이었다(Pestoff, 2007). 유럽의 사회적 기업이 사회서비스의 공동생산자로 인정을 받아가고 있는 것은 이들이 지역사회의 구체적인 사회서비스의 필요에 적절히 대응하고자 하기 때문이다. 따라서 사회적 기업은 지역사회의 사회서비스 욕구를 제대로 반영할 수 있는 사업내용과 시민참여의 경로를 조직해야만 한다. 하지만 공동생산이 좀더 포괄적인 복지다원주의나 혹은 서비스공급을 위한 더 많은 시민의 참여정도로 제한된다면, 공동생산자로서 사회적 기업의 역할을 제대로 포착해낼 수 없을 것이다. 실제로 독일과 초기의 이탈리아의 경험은 한 사회의 특정한 거대 집단들과의 오랜 협력관계의 의존이 얼마나 공동생산의 의미를 훼손시킬 수 있는지를 보여주는 중요한 사례이다. 어떻게 보면, 공동생산의 문제는 일반적으로 정치적 맥락에서 나타난다고 할 수 있다. 따라서 유럽의 조합주의 전통에서 나타나고 있듯이 복지정치가 실질적인 민주주의를 보장하지 못할 경우에 가질 수 있는 위험은, 사회적 기업을 통해서 새롭게 확장되는 복지정치에 대한 요구와 관련한 두 번째 영역으로 우리의 관심을 돌리게 하고 있다.

복지정치의 차원에서 사회적 기업은 기존의 노동자 혹은 소비자 조합원들의 배타적인 의사결정구조와 이윤분배의 원칙에서 벗어나 자신들의 활동과 관련된 지역사회의 다양한 이해당사자들의 참여를 조직하는 복합이해당사자 모델로서 그것과의 관련을 갖는다. 지역사회의 사회서비스와 관련한 이해당사자들은 서비스제공 노동자, 관리자, 이용자, 관련시민단체, 지방정부 그리고 재정지원자 등을 포함할 것이다. 물론 제한적일 수 있지만, 사회적 기업에 대한 이들의 참여는 각종 운영위원회, 이사회, 네트워크 실무회의, 단체대표자 회의 등의 다양한 의사결정구조를 통해서 이루어진다. 물론 의사결정을 위한 기회비용의 증가와 사업의 전문성이나 자원동원 능력을 확보하고 있는 이해당사자들에 의한 주도성 등의 문제가 제기되고 있기는 하지만, 이들의 참여가 사회적 기업이 추구하는 사회적 목적에 기초하고 있기 때문에 그것의 위협하는 내부의 기회주의적 행동이나 무임승차의 문제를 상호감시하고 제어하는 기능을 회복하게 된다(장원봉, 2006). 실제로 이탈리아나 혹은 영국의 복합이해당사자모델 사회적 기업들의 성공적인 운영은 이것의 가능성을 뒷받침해주고 있다. 특히 이들이 사회적 기업에 대한 복합이해당사자들의 지속적인 참여와 헌신을 유지하도록 하기 위해 적용하고 있는 사회적 회계(social audit)는 우리가 주목해서 봐야 할 점이다. 복합이해당사자모델을 통한 사회적 기업의 실질적 민주주의의 실천은 복지정치의 발전을 가져오게 될 것이며, 그것이 다양한 사회적 자원을 동원할 수 있는 주요한 토대가 되고 있다. 실제로 아무리 사회적 기업의 이상이 아름답다고 해도 이를 실천할 수 있는 자원이 부족하다면, 사회적 기업의 모습은 그저 TV에서 가끔 소개되는 미담정도에서 찾아볼 수 있게 될 것이다.

복지예산의 측면에서 사회적 기업은 다양한 자원의 혼합을 통해서 관련성을 맺고 있다. 일반적으로 사회적 기업은 공공자원, 시장자원, 자발적 기금 그리고 자원봉사노동 등의 복합적 자원에 의해서 운영된다. 시민사회로부터 사회적 기업이 얻을 수 있는 자원은 자발적 기금과 자원봉사노동 그리고 그것이 지진 정당성에 대한 신뢰 정도이다. 물론 이것만으로도 사회적 기업이 가지는 경제적 효과는 충분히 드러낼 수 있다. 하지만 실제로 사회적 필요를 충족하기 위한 사회적 자원은 거대한 사회적 연대기금이라고 할 수 있는, 세금을 통해 확보된 공공예산과 시장에서 필요한 재화와 용역을 구매하는 소비자들의 주머니를 통해서 주요하게 형성된다. 따라서 사회적 기업이 이 두 영역으로부터 어떠한 자원 확보 전략을 가질 것인가 그리고 사회적 기업을 통해 비효율적인 정부예산집행과 무정부주의적인 시장투자의 사회적 자원의 낭비를 어떻게 회피할 수 있을 것인가는 매우 중요한 문제이다. 첫 번째 질문과 관련하여 사회적 기업은 정부와 시장의 개입전략을 새롭게 요구받고 있다. 실제로 개별 사회적 기업이 가질 수 있는 양자에 대한 영향력은 거의 없다고 봐야 한다. 물론 지역에서 지방정부와 정당한 협력관계가 아닌 정실관계에 있다거나, 기업의 후원을 잔뜩 받은 사회적 기업은 상황이 다를 수 있지만 그것은 지속적인 사회적 기업의 전망을 모색하기 위해서 바람직하지 않다는 것을 우리는 경험을 통해서 익히 알고 있다. 유럽의 많은 사회적 기업들은 이를 위해서 스스로의 네트워크를 만들고 지역사회에서 각종 공동서비스조합으로 묶이면서 규모의 경제를 실현하고 있다. 따라서 사회적 기업은 개별적인 조직으로 시장과 정치의 장에 등장하는 것이 아니라, 시민사회의 복합적 이해의 대변과 실행 그리고 그것을 위한 네트워크라는 새로운 사회적 관계망으로 등장하는 것이다. 두 번째 질문과 관련하여, 사회적 기업이 추구하는 복합이해당사자모델의 참여계획과정은 다양한 거래비용을 줄일 수 있는 계기를 마련해주고 있다. 우선 정보의 비대칭으로 인한 계약실패의 위험을 상당히 줄일 수 있으며, 지역사회를 중심으로 하는 사회적 기업들 간의 공동서비스조합과 같은 협력적인 사업연계는 중복투자 혹은 중복수혜의 문제를 회피할 수 있게 한다.

[그림 2] 사회적 기업과 복지체제의 삼각구도

5. 결론: 사회적 기업을 통한 다른 선택

우리는 앞에서 실직적인 사회서비스 욕구를 반영하는 공동생산자로서 복지정책의 고려대상이 되며, 다양한 이해당사자들의 참여에 기초한 복합이해당사자모델을 통해서 실질적인 복지정치를 실현하고 그리고 복합적 자원을 동원할 수 있는 스스로의 전략을 가짐으로서 복지예산의 확충과 효율적 집행을 가능하게 하는 그림 속에서 사회적 기업의 전망을 고찰해보았다.

사회적 기업에 대한 정부의 필요는 민간자원의 활용을 통한 예산 절감과 사회서비스 공급 자원의 확보를 목적으로 할 것이다. 하지만 그것이 사회적 기업이 지닌 애초의 목적을 훼손하거나 그들의 자율성을 억제함으로써 그들의 효율성을 제한하게 된다면, 사회적 기업의 활용정책은 실패로 돌아갈 것이다. 다시 말해, 사회적 기업이 공공부문으로의 과도한 포섭이나 시장경쟁력을 위한 지나친 이윤추구로 인해 비효율과 비인간화라는 국가실패와 시장실패를 동시에 경험하게 된다면, 정부의 사회적 기업에 대한 전략도 실패한 것을 의미한다. 하지만 시민사회의 주도성이 발휘되어 사회적 기업의 효과성이 입증될 수 있다면 이는 정부의 사회적 기업에 대한 활용전략도 성공하는 것이 될 것이다. 따라서 사회적 기업에 대한 정부의 정책은 사회적 기업을 통한 시민사회의 주도성을 확보하고 장려하는 방식을 고려하는 속에서 이루어져야 할 것이다. 사회서비스의 확대를 위한 제도설계와 사회적 기업의 전략에 대한 고려는 동전의 양면처럼 상호 밀접한 관련을 가지게 될 것이다.

한국의 사회적 기업에 대한 실험이 과연 유럽의 경험을 통한 후발효과를 얻을 수 있을까? 그렇기에는 사회적 토대가 너무 열악한 것은 아닐까 하는 회의가 있다. 그럴수록 사회서비스 영역에서의 필요에 대한 공유와 그것을 해결하는 방안에 대한 공동의 깊은 논의가 더욱 절실해진다. 그러한 공동의 모색은 지역에서부터, 지역주민들의 고통으로부터 그것의 해결을 간절히 바라는 이해당사자들로부터 시작되어야 할 것이며, 사회적 기업이 이러한 지역사회의 집합적 대응을 위한 매개체로서 기능할 수 있을 때 비로소 그 가치를 인정받게 될 것이다. 그리고 그것이 사회적 기업을 통해서 우리가 취할 수 있는 다른 선택인 것이다.

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국제심포지움 : 사회서비스와 사회적기업 - 유럽의 경험과 한국

The International Symposium on Social Services and Social Enterprises

- The Experiences in Europe and Korea

▣ 제2세션

“한국의 사회서비스와 사회적 기업”

○ 발표 : 한국의 사회서비스와 사회적기업

- 발표자 : 노대명(한국보건사회연구원 연구원)

- 토론자 : 최준 (한국지역자활센터 정책국장)

이정희 (구리 YMCA 사무총장)

이종환 (성공회대학교 시민사회복지대학원)

노길준 (노동부 사회서비스일자리 정책팀장)

발표.

제 2세션 - 한국의 사회서비스와 사회적일자리

한국의 사회적 기업과 사회서비스

노대명(한국보건사회연구원)

2007. 11. 5

Ⅰ. 문제제기

최근 우리사회에서 사회적 기업은 많은 사람들의 관심사로 부각되고 있다. 그 이면에는 오랜 기간에 걸친 시민단체의 노력이 자리하고 있다. 실제로 시민단체들은 1990년대 중반 생산공동체 운동을 주도하고, 외환위기 직후 공공근로 민간위탁사업에 참여하고, 2000년 자활지원사업에 참여하는 과정에서 사회적 기업에 대한 관심을 현실의 사업으로 발전시켜 왔다. 그리고 이는 정부로 하여금 사회적 기업 지원정책을 강화하게 하는데 중요한 영향을 미쳤다. 정부는 2003년 사회적 일자리 시범사업, 2006년 12월 ‘사회적기업육성법’ 제정, 2007년 사회서비스 공급확대 등의 정책을 통해 이러한 요구에 답하였던 것이다. 이는 사회적 기업을 설립하기에 매우 우호적인 환경이 조성되고 있음을 말해주는 것이다.

이는 불과 몇 년 전만 해도 생각하기 어려운 놀라운 변화라고 말할 수 있다. 그렇다면 불과 1~2년 사이에 이처럼 많은 사람들이 사회적 기업에 관심을 갖게 된 이유는 무엇인가. 이러한 관심증가는 사회적 기업을 발전시키는데 어떠한 영향을 미칠 것인가. 이 문제는 낙관적 해석과 비관적 해석이라는 두 측면에서 살펴볼 필요가 있다.

먼저 이러한 변화는 긍정적으로 해석할 수 있다. 사회적 기업을 육성하는데 필요한 주체의 형성과 제도적 환경조성에 긍정적인 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 먼저 사회적 기업에 대한 ‘사업적’ 관심이 사회적경제(Social Economy)라는 보다 근본적인 문제에 대한 관심으로 발전할 수 있을 것이다. 이는 사회적 기업에 대한 우호적 담론의 확산에서 그 개연성을 확인할 수 있다. 이어 복지정책이나 금융정책 등을 사회적 기업 육성에 우호적인 제도로 변화시킬 수 있을 것이다. 실제로 사회서비스 공급 및 자활지원제도 개편 등은 사회적 기업의 내실화에 영향을 미칠 것이며, 휴면예금 및 신용보증기금 등 금융관련 제도개편 또한 사회적 기업에 창업자금을 지원하는 방향으로 발전할 수 있을 것이다.

이어 우려의 시선이 존재하는 것 또한 사실이다. 그에 따르면, 최근 사회적 기업에 대한 관심증가는 정부지출의 확대에 따른 것이고, 정부지원은 사회적 기업을 공고히 하기보다 다양한 이해관계를 가진 집단 간 자원수급 경쟁을 격화시킬 것이다. 이 주장이 근거가 없는 것은 아니다. ‘사회적기업육성법’ 제정, 사회서비스의 공급확대 등 정부정책이 강화하는 시점에 사회적 기업에 대한 관심이 급격히 증가하였다는 점은 부인하기 힘들 것이다. 이는 최근 사회적 기업에 대한 관심증가가 정부주도에 의한 것이며, 정부의 정책방향에 따라 급격히 약화될 수 있음을 가정하고 있는 것처럼 보인다.

결국 우리의 관심은 시민단체가 어떠한 목표를 설정하고 어떠한 전략을 추진해야 하는가 이다. 물론 각 집단에게 하나의 이해관계와 전략이 존재한다고 가정하는 것은 위험한 일이다. 정부와 시민단체 내부에는 다양한 이해관계가 존재하고, 내부집단 간의 경합은 의사결정과정에서 불확실성을 증가시킨다. 이는 정부가 사회적 기업을 육성하는 정책을 계속 고수하거나, 시민단체가  동일한 목표 하에서 하나의 전략을 수립하고 추진할 것이라고 단정하기 힘들다는 것을 말해준다. 특히 시민단체 내부에는 사회적경제의 전망을 가진 단체와 그렇지 않은 단체가 공존하고 있어, 환경변화에 따라 사회적경제의 전략을 강화할 개연성과 서비스 공급을 위한 효율성 경쟁에 매몰될 개연성이 모두 존재하는 것으로 이해할 수 있다.

이 글은 사회서비스 공급이 확대되는 최근의 환경 속에서 이제 막 걸음마 단계에 있는 사회적 기업이 어떻게 활로를 찾아야 할 것인지 검토하는데 목적이 있다. 따라서 여기서는 크게 세 부분으로 구분하여 문제에 접근하고자 한다. 먼저 경제․사회적 환경변화가 한국 복지체제에 어떠한 영향을 미치고, 이것이 다시 사회서비스 공급정책에 어떠한 영향을 미칠 것인지 살펴 볼 것이다. 이어 사회적 기업과 관련한 변화를 사업현황과 문제점 그리고 각 주체의 대응의 측면에서 살펴 볼 것이다. 끝으로 사회서비스 공급확대가 사회적 기업의 발전에 어떠한 영향을 미칠 것이며, 이 과정에서 각 주체는 어떠한 전략을 구축해야 할 것인지 살펴 볼 것이다.

Ⅱ. 한국 복지체제의 변화와 사회서비스

1. 한국 복지체제의 변화

한국 복지체제가 처한 현재 상황을 한 마디로 정리하면, “복지축소가 진행되는 외부환경 속에서 복지확장을 해야 하는 상황”이라고 말할 수 있다. 복지확장에 적대적인 경제환경 속에서 복지수요를 충족시키기 위해 복지지출을 늘려야 하는 힘든 상황에 처해 있음을 의미하는 것이다. 그로 인해 우리사회는 현 사회보장제도가 경제사회적 환경변화에 적합하게 설계된 것인지, 복지수요를 충족시키기 위한 재원을 어떻게 조달할 것인지 등의 문제를 고민하고 있다.

과거 고도성장기에는 대규모 고용창출을 통해 절대빈곤문제를 해결하는데 주력하였고 사회보장제도의 강화에는 생각이 미치지 못하고 있었다. 하지만 외환위기와 시장개방의 충격으로 실업과 빈곤문제가 심각해지며 복지수요가 가파르게 증가하는 양상이 나타났다. 이는 복지확장이 불가피한 상황이 전개되었음을 의미하는 것이다. 하지만 방치했던 사회보장제도를 보강하기 위해 사회지출을 ‘대폭’ 늘리기에는 정부와 가계의 지출부담이 크다는 문제에 직면하게 되었다. 더욱이 복지수요는 계속 증가하는 양상을 나타내고 있다. 먼저, 저성장과 일자리 감소는 저임금과 고용단절의 확산, 자영업의 공급과잉, 소득불평등과 빈곤문제의 심화 등의 문제를 야기하여 복지수요를 증가시키고 있다. 이어 정부는 재정건전성을 유지해야 한다는 압력을 받고 있어 복지지출을 늘리는데 한계에 봉착하고 있다. 최근 수년간 지출구조를 합리화하여 복지지출 비중을 늘리는 전략을 취해 왔으나, 이것만으로 복지수요를 감당하기에는 한계가 있기 때문이다. 물론 복지지출을 늘리기 위한 가장 효과적인 방법은 조세기반을 확충하는 것이다. 하지만 이를 위해서는 많은 시간이 소요된다. 따라서 정부입장에서 사회지출을 늘리기 위한 가장 손쉬운 선택은 사회보험료를 인상하는 것이다. 하지만 개별가구는 교육비와 주거비에 대한 지출부담이 증가하고 있어, 기업들은 생산비용의 증가를 우려하여 보험료 인상에 찬성하지 않고 있다.

복지지출을 늘리기 위한 방법은 매우 다양하다. 하지만 현재 우리사회에서 가장 근본적인 대책은 소득파악률을 제고함으로써 조세기반을 확충하는 것이다. 이를 통해 임금근로자와 비임금근로자 간의 조세형평성을 제고하는 것은 사회보장제도의 보험료와 급여문제에 대한 사회적 합의를 도출하는데도 보다 긍정적으로 작용할 것이다.

현재 한국 복지체제가 당면하고 있는 문제를 정리하면 아래와 같다. 첫째, 대내외 경제환경이 급격히 변화함에 따라 제조업부문을 중심으로 일자리가 감소하고, 많은 노동자가 실업․저임금․고용불안의 문제에 직면하고 있다. 이는 소득불평등과 빈곤을 심화시켜 복지수요를 증가시키는 가장 근본적인 원인으로 작용하고 있다. 그리고 이는 근로빈곤층의 증가로 표현되고 있다. 이는 양질의 일자리 창출이 우리사회의 핵심의제임을 말해준다. 둘째, 사회보험제도의 미성숙으로 경제사회적 위험에 대한 보호기능이 취약하다는 문제에 직면하고 있다. 전체 임금근로자의 절반이 비정규직이며, 전체 취업자의 30%가 자영자인 우리사회에서 정규직 중심 완전고용과 남성부양모델에 기초한 사회보험제도는 확대와 유지에 많은 어려움을 겪고 있는 것이다. 이는 노동시장의 구조변화와 맞물려 앞으로 상당기간 지속될 문제이다. 셋째, 사회보험제도의 미성숙과 빈곤율 증가가 맞물려 공공부조제도를 중심으로 지출을 확대하는 잔여주의에서 벗어나기 힘들다는 문제이다. 이는 지출확대에 따른 분배개선효과가 빈곤층에게 집중됨에 따라 복지확장에 대한 중산층의 지지를 얻는데 어려움을 초래하고 있는 것이다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 어떠한 전략을 선택해야 하는가. 2005년 우리사회는 경제양극화 문제로 뜨겁게 달아올랐다. 모두가 합의할 수 있는 대안은 제시되지 않았다. 더욱이 현재 한국 복지체제가 안고 있는 문제점을 해결할 수 있는 대안적 패러다임은 정립되지 않았다. 물론 그러한 한계 속에서 정부는 몇 가지 방안을 제시하였다. 먼저, 경쟁력이 취약한 부품제조업과 서비스산업에 대한 투자를 확대하여 일자리를 창출하는 것이다. 이는 제조업부문의 일자리 감소에 따른 충격을 완화하고 신규 일자리를 창출하기 위한 불가피한 선택이라고 말할 수 있다. 이어 사회보험제도의 효율화와 적용확대를 위해 징수체계를 통합하는 것이다. 이는 사회보장제도의 보편적 기반을 확대하는 전략이라는 점에서 바람직한 선택이라고 판단된다. 끝으로 사회서비스 공급을 확대하는 것이다. 이는 저소득층의 삶의 질을 개선하고 사회보장제도의 균형발전을 보장하기 위해 필요한 것이었다.

아래 언급된 대책은 현 정부 하에서 <동반성장정책>, <희망한국 21>, <비전 2030> 등을 참조할 수 있다.

물론 이러한 대책을 수립하는 과정에서 자원투입의 시너지 효과를 극대화하는 방안이 검토되지 않을 수 없다. 그 중 가장 대표적인 것이 바로 사회서비스 공급확대였다. 사회서비스는 저소득층의 지출을 절감시키는 효과 외에도 실직빈곤층, 특히 빈곤층여성을 위한 일자리를 창출하는 효과를 가질 수 있다는 점이었다. 이것이 2006년 이후 정부주도로 사회서비스 공급이 확충된 이유 중 하나였던 것이다(김혜원, 2005; 노대명, 2006; 안상훈, 2006).

2. 사회서비스부문의 현황과 문제점

2006년 정부가 사회서비스 공급을 확대하게 된 가장 직접적인 배경은 사회서비스에 대한 국민적 수요가 빠르게 증가하고 있기 때문일 것이다. 소득불평등과 빈곤문제가 심화되고 사적안전망이 약화되는 상황에서 다양한 위험에 노출된 노인․장애인․아동 등 취약계층이 증가함에 따라 이들의 문제가 사회적 현안으로 부각되고 있는 것이다. 그리고 사회서비스 수요는 인구고령화 및 여성의 경제활동참여 증가에 따라 더욱 빠르게 증가할 것으로 예측되고 있다.

먼저 사회서비스에 대한 국민적 욕구와 관련해서는 2005년 조사자료를 통해 확인할 수 있다. 15세 이상 인구를 대상으로 사회서비스에 대한 욕구를 중복응답형식으로 질문한 결과, 복지서비스를 원한다고 답한 사람이 54.8%, 보건서비스를 원한다고 답한 사람이 46.2%로 1위와 2위를 차지하고 있다(통계청, KOSIS). 이는 우리사회 내에 사회서비스에 대한 욕구가 강하게 존재하고 있음을 의미한다. 하지만 이러한 욕구를 갖고 있다고 해서 모두 사회서비스를 구매할 수 있는 것은 아니다. 특히 빈곤층은 사회서비스에 대한 욕구가 있어도 이를 구매할 능력이 없는 것이다. 아래 [그림 1]은 한국보건사회연구원이 실시하는 2004년 국민생활실태조사의 분석결과로, 저소득층의 욕구가 전체 평균에 비해 높게 나타나는 것을 보여주고 있다. 이 점이 정부가 재정사업을 통해 저소득층 및 취약계층 중심으로 사회서비스 공급을 확대하는 정책을 선택한 이유였던 것이다. 그리고 이들을 위한 공급기관이 취약한 상황에서 기존의 노동통합형 사회적 기업이 주요한 공급자로 육성될 수 있었던 것이다.

이 그림에서 흥미로운 점은 하위 1분위 집단의 욕구가 상대적으로 낮게 나타나는 것인데, 이는 현 공공부조제도의 재원이 이들에게 집중되어 있는 것과 무관하지 않다고 판단된다.

[그림 1] 소득분위별 사회서비스에 대한 욕구

이어 사회서비스에 대한 수요를 추정할 필요가 있다. 이는 저소득층에 대해서는 정부가 재정을 통해 필요한 서비스를 공급할 수 있지만, 중산층 이상의 소득계층에 대해서는 적어도 현 단계에서 재원을 통한 공급이 용이하지 않기 때문이다. 중산층의 사회서비스 구매의사는 향후 공급전략을 구축하는데 매우 큰 영향을 미칠 것이다. 최근의 한 연구결과는 사회서비스의 유형에 따른 소득계층별 수요가 시간이 지남에 따라 큰 차이를 보인다고 지적하고 있다(강혜규 외, 2006). 예를 들어, 산후조리서비스는 출산율 저하경향 속에서 서비스 총수요는 감소하며, 중산층 중심으로 수요가 증가할 것으로 추정된다. 이는 구매의사와 구매력이 높은 집단으로 서비스 가격 외에도 서비스 품질에 초점을 둔 공급전략이 강화되어야 한다는 것을 의미한다. 반면에 장애인이동서비스는 장애인구의 증가에 따라 총수요는 소폭 증가하며, 중산층보다 저소득층 중심으로 서비스수요가 증가하는 것으로 추정되고 있다. 이는 시장을 통한 서비스 품질관리보다 공공부문의 가격통제와 품질개선 노력이 중요하다는 것을 의미한다.

[그림 2] 사회서비스의 특성에 따른 수요추정

자료: 강혜규(2006)에서 인용

또한 사회서비스 공급확충과 관련해서 현 서비스산업, 특히 사회서비스산업의 구조와 특징을 살펴 볼 필요가 있다. 우리사회에서 서비스부문의 고용창출은 빠르게 증가하고 있다. 이는 제조업부문의 고용감소와 대비되는 중요한 현상이다. 문제는 상대적으로 부가가치가 낮은 도소매업과 음식숙박업을 중심으로 고용이 증가하고 있다는 점이다. 이는 상대적으로 열악한 일자리가 증가하고 있음을 의미한다. 사회서비스부문의 고용상황 또한 그리 낙관적은 아니다. 이 부문의 일자리는 증가하고 있으나 증가속도가 빠르지 않은 것이다. OECD국가의 사회서비스부문 취업자 비중과 비교할 때, 우리사회의 취업자 비중은 매우 낮은 수준이다. 달리 표현하면, 사회서비스부문의 고용창출 잠재력이 매우 큰 것이다. 하지만 사회서비스부문은 비공식부문을 통한 고용의 비중이 높고, 여성이 대부분을 차지하고 있다. 이는 공공부문 주도로 사회서비스 공급을 확충하는 경우, 비공식부문이 지배적인 시장에 어떠한 영향을 미칠지 신중한 검토가 필요하다는 것을 의미한다(노대명, 2005; 김혜원, 2005).

아래 [그림 3]은 사회서비스부문 중 교육과 보건복지, 개인서비스를 중심으로 종사인원, 사업의 수익성, 인건비 수준을 비교한 것이다. 보건복지서비스를 중심으로 보면, 여성종사자의 비율이 가장 높은 것으로 나타나고 있다. 이는 기존의 많은 선행연구결과와 일치하는 부분이다. 하지만 보건복지서비스는 서비스업 평균보다 부가가치가 낮은 반면, 인건비는 높게 나타나고 있다. 이는 보건복지서비스가 그만큼 노동집약적이라는 점을 말해준다. 하지만 인건비에 대한 해석에는 다소 주의해야 한다. 그것은 의사 등 임금수준이 높은 특정 직종으로 인해 내부의 임금격차가 상쇄된 결과이기 때문이다. 의료업과 유사의료업의 평균 인건비 비교는 이 점을 잘 보여주고 있다(아래 [그림 4] 참조). 향후 보건복지서비스 공급확충은 반(半)숙련상태의 노동인력이 진입할 수 있는 일자리를 공급할 개연성이 높으며, 이 일자리의 임금은 매우 낮을 것으로 전망된다. 이는 사회적 기업을 통해 창출되는 일자리 또한 참여자 특성과 해당 직종의 현 임금수준을 고려할 때, 저임금 일자리가 될 수 있음을 의미한다.

[그림 3] 사회서비스업종의 종사인원 및 인건비(2005년)

[그림 4] 의료업 직종별 따른 평균 종사자, 사업수익 및 인건비 비교(2005년)

자료: 통계청(2005), KOSIS

향후 사회서비스 공급을 확충하는 경우, 어떠한 특성을 가진 집단이 서비스 공급을 담당할 것인지 파악해야 한다. 기존의 많은 선행연구는 저소득층 여성을 중심으로 참여가 확대될 것이라는 점을 말해주고 있다. 이들 여성은 기존의 실업자보다 비경제활동인구에 속해 있는 비율이 높다. 이는 통상적으로 감춰진 노동력이라고 표현되는 집단인 것이다(아래 <표 1> 참조). 하지만 이들이 사회서비스 공급에 참여하기 위해서는 몇 가지 문제를 해결하는 것이 중요하다. 그것은 현재 담당하고 있는 가사부담의 문제를 해결하고, 낮은 취업능력을 개발하는 것이다. 통상적으로 사회서비스 일자리가 저임금이라는 점을 감안하면, 노동소득으로 필요한 가사서비스를 구매하기는 힘들 것이다. 이는 이들이 각종 사회서비스의 수혜자가 되어야 한다는 것을 의미한다. 그리고 이들의 경력단절과 직업기술 부족문제를 해결하기 위한 교육훈련체계의 강화가 필요하다. 현재 저소득층 여성들의 평균 교육수준이 고졸이상이라는 점을 감안할 때, 반숙련 수준의 사회서비스에 대한 기술습득이 용이할 것임을 알 수 있다(노대명, 2005).

<표 1> 소득분위별 여성의 취업상태

소득계층	여성 임금근로자	여성 비임금근로자	여성 실업자	여성 비경제활동인구	합 계
하위 1 분위	27.8	26.6	18.7	27.0	100.0
2분위	36.1	18.2	11.2	34.4	100.0
3분위	33.2	19.7	5.1	42.0	100.0
4분위	31.9	23.2	3.1	41.7	100.0
5분위	36.3	21.0	4.0	38.7	100.0
6분위	39.3	24.2	3.3	33.2	100.0
7분위	35.5	23.5	2.6	38.4	100.0
8분위	35.3	22.5	3.4	38.8	100.0
9분위	45.4	19.2	3.0	32.5	100.0
상위 10분위	43.6	23.1	1.8	31.5	100.0
합 계	37.2	21.9	4.6	36.4	100.0

자료: 한국보건사회연구원(2003), 『2002년 저소득층 자활사업 실태조사』, 원자료

끝으로 사회서비스 확충과정에서 고려해야 할 사항은 인력을 육성하고 자격을 부여하며, 품질을 관리할 수 있는 시스템이 취약하다는 점이다. 우리사회의 사회서비스 직종은 여전히 분화되지 않은 상태로 머물러 있으며, 서비스 공급에 필요한 인력을 육성할 수 있는 교육훈련체계나 자격제도 또한 정비되어 있지 않은 상황이다. 그리고 직종의 분화란 기존 직종과의 갈등을 초래할 위험성을 내포하고 있다는 점 또한 고려해야 할 사항이다. 가장 대표적으로 간병인력을 의료인력 또는 복지서비스 인력으로 분류하고 자격을 부여하는 문제는 아직 해결해야 할 많은 문제점을 안고 있는 것이다. 그리고 이처럼 자격관리나 훈련시스템이 발전하지 않은 상황에서 서비스품질에 대한 관리시스템은 극히 취약한 상황이다. 이것이 향후 정부가 제도적으로 지원을 강화해야 할 사항이라고 판단된다.

3. 사회서비스 확충정책의 쟁점과 과제

한국의 사회서비스 확충정책은 경제사회적 환경변화에 따른 수요증가라는 측면에서 강점과 잠재력을 갖고 있으며, 취약한 공급인프라와 관련제도의 부재라는 측면에서 단점과 위험성을 안고 있다. 아래 <표 2>는 이를 정리한 것이다. 먼저 강점은 풍부한 서비스 공급인력과 수요가 존재하며, 정부가 선제적 투자를 할 수 있는 지출여력이 있으며, NGO 또한 적극적인 참여의지를 갖고 있다는 점이다. 그리고 이를 통해 실현할 수 있는 기회는 새로운 일자리를 창출하고, 비공식부문을 공식화하고, 여성의 경제활동 참여를 촉진하며, 사회적경제 부문을 강화할 수 있다는 점이다. 반대로 약점은 비공식부문의 비중이 지나치게 높고, 참여자의 직업능력이 취약하여 품질향상에 많은 어려움이 있다는 것이다. 그리고 이러한 문제점으로 인해 나타날 수 있는 위험성은 낮은 품질과 덤핑으로 가격과 임금이 동반 하락하는 현상이 나타날 수 있다는 것이다. 또한 관리체계가 취약해 비용이 급격히 증가할 위험성이 있다는 점이다.

<표 2> 한국 사회서비스 확충정책에 대한 SWOT 분석

강점(Strengths)	기회(Opportunites)
- 풍부한 서비스 공급인력 - 미발굴된 풍부한 잠재적 수요 - 공공 사회서비스 지출의 확대 여력 - NGO의 사회서비스 공급참여 의지 - 지역기반형 사회서비스의 발달	- 고용창출 잠재력 - 비공식부문 노동의 공식노동으로의 전환 - 여성의 노동공급을 촉진 - 경쟁을 통한 서비스 품질 및 수익 향상 - NGO를 통한 공급기관의 다양화
약점(Weakness)	위험(Threats)
- 높은 비율의 비공식부문 노동 - 낮은 임금과 열악한 근로조건 - 직업훈련 및 자격관련 제도의 취약 - 낮은 서비스 품질과 낮은 만족도 - 사회서비스 관련 제도의 취약	- 사회적 덤핑으로 서비스 품질 및 가격 저하 - 가구지출부담으로 추가적 유효수요의 부진 - 자격제도 강화로 자원봉사 공급의 감소 - 사회서비스 관련 공공지출의 급격한 증가 - 재원부담 증가에 대한 사회적 불만

이러한 장단점을 고려할 때, 향후 사회서비스 공급정책이 해결해야 할 과제는 다음 네 가지로 정리할 수 있다: ①사회서비스 확충정책의 기본방향 정립, ②사회서비스 수요 확충방안, ③사회서비스 공급체계 구축방안, ④사회서비스 평가․관리체계 구축방안이 그것이다.

첫째, 사회서비스 확충정책의 목표가 무엇인지 명확히 할 필요가 있다. 그 목표가 사회보장제도의 내실화인지 여성의 노동공급 확대인지, 또는 이 둘 간의 조화인지 명확히 해야 하는 것이다. 물론 사회서비스는 매우 다양한 분야에 걸쳐 ‘소량의 다직종’ 체계로 구성되어 있어 하나의 목표를 설정하기 힘들다. 따라서 정책적으로 어떠한 서비스를 중심으로 지원을 강화하고 규모의 경제를 이룰 것인가에 대한 선택과 집중이 필요한 것이다. 지금까지 높은 수요가 확인된 사회서비스는 간병서비스나 복지서비스 등으로 나타나고 있다. 하지만 이 경우에도 사회서비스 확충을 통한 여성의 경제활동 참여가 어떠한 결과를 나타낼 것인지에 대해 체계적인 검토가 필요할 것이다. 예를 들어, 여성이 가구의 소득을 보충하는 이중소득체계(dual earners system)를 지향하는 것인지에 대해서도 논의가 필요할 것이다.

둘째, 사회서비스 수요를 확충하기 위한 정책방안을 구체화해야 할 것이다. 현재와 같이 정부가 재정사업을 통해 취약계층 중심으로 사회서비스를 공급하고, 일반 가구는 욕구의 긴급성과 소득능력에 따라 개별적으로 서비스를 구매해야 하는 상황에서, 수요확충을 위해서는 재정사업과 사회보험, 지출공제제도 등에 대한 종합적 검토가 필요하다. 이는 재정사업을 통한 소위 ‘선제적 투자’가 저임금과 저품질의 사회서비스 공급으로 전락하지 않도록, 새로운 시장을 창출하는 제도적 접근이 중요하다는 것을 의미한다. 그렇다고 먼저 사회보험료를 인상하는 것이 능사는 아니다. 이는 오히려 복지확장의 지지기반을 약화시킬 수 있기 때문이다. 따라서 재정사업을 통해 공급되는 사회서비스의 품질을 높이고, 소득공제제도 등을 통해 사회서비스 구매에 대한 지출부담을 덜어주고, 사회보험제도를 통해 핵심적인 서비스의 수요를 확보하는 방안을 마련해야 할 것이다. 그 밖에도 상위소득계층처럼 구매력을 갖춘 집단이 차별화된 고비용의 사회서비스를 구매할 수 있도록 함으로써 이것이 사회서비스에 대한 구매를 촉발하게 하는 방안에 대해서도 타당성을 검토할 필요가 있다. 이는 재정사업을 통해, 사회보험 및 공제제도를 통해, 그리고 차별화된 시장형성을 통해 사회서비스 수요를 확충하는 다양한 전략이 필요하다는 것을 의미하는 것이다.

이는 상위소득계층의 사회서비스 구매를 촉진함으로써 고품질의 서비스 공급체계를 구축하고, 이 시장을 토대로 사회서비스의 구매를 중산층에게까지 확대시키는 전략을 의미한다.

셋째, 사회서비스 공급체계를 확충하는 방안에 대해서도 명확한 전략을 세울 필요가 있다. 이는 사회서비스 공급을 영리기업 또한 사회적 기업에게 모두 위탁한다는 극단적 선택을 전제로 하지 않는다. 우리사회의 취약한 공급역량을 감안할 때, 이는 선택의 문제가 아닌 것이다.  최근 사회서비스 공급확충 과정에서 어떤 서비스는 공급인력이 부족하고, 다른 서비스는 공급인력이 과잉상태로 나타나고 있다. 그리고 어떤 서비스는 영리기업의 비중이 압도적이고 다른 서비스는 그렇지 않은 것으로 나타나고 있다. 이는 1)공급하는 서비스의 특징과 2)서비스를 제공하는 지역, 3)서비스를 제공받는 집단의 특성에 따라 공급체계를 다원화하는 방안이 필요하다는 것을 의미한다. 또한 각 서비스의 특성을 고려하여 교육훈련 및 자격관리제도를 정비해야 할 것이다. 그리고 사회적 기업을 육성하는 방안 또한 이러한 종합적인 공급체계 구축전략 속에서 결정되어야 할 것이다.

넷째, 사회서비스의 품질을 관리하고 평가하는 종합적인 시스템 구축이 필요하다. 지금까지 사회서비스 공급방식은 민간공급자를 지정하는 공급독점방식이었으며, 이것이 소비자의 선택권을 약화시켜 왔다는 비판을 받고 있다. 따라서 이러한 공급체계를 개편해야 한다는 점에는 큰 이견이 없는 것처럼 보인다. 문제는 이를 해결하는 방식에 있다. 한편에서는 바우처 제도를 통해 공급자 간 경쟁을 촉진하여 비용을 낮추고 품질을 개선하는 방식을 주장한다. 이는 현재 정부가 취하고 있는 정책방향이며, 향후 사회서비스에 대한 관리체계가 어떠한 방향으로 발전해 갈 것인가를 예측하는데 중요한 단서를 제공한다. 다른 한편에서는 사회서비스 공급을 공공부문 중심으로 확충할 것을 주장한다. 이는 사회서비스 민영화전략이 저소득층과 취약계층을 배제할 위험성이 크며, 서비스 공급가격에 대한 통제 또한 용이하지 않을 것이라는 우려에 근거한 것이다. 이 주장은 진보세력을 중심으로 제기되고 있는 주장이다. 사회적 기업을 통한 사회서비스 공급은 그 사이에 위치하고 있는 것처럼 보인다. 사회적 일자리 사업은 공급독점방식으로 운영되고, 사회적 기업은 바우처 방식 및 개인수요자를 대상으로 하는 수요중심 방식으로 운영된다고 말할 수 있을 것이다.

Ⅲ. 한국 사회적 기업의 특성과 문제점

1. 사회적 기업의 환경

한국 사회적 기업의 환경은 크게 세 측면에서 살펴볼 수 있다: 복지체제의 변화, 비영리민간단체의 성장, 전통적 사회경제부문의 실태가 그것이다. 이를 간략하게 살펴보면 다음과 같다(아래 <표 3> 참조).

먼저 우리사회는 복지확장이 불가피한 상황이며, 이는 사회적 기업 그리고 더 나아가 사회적경제가 성장할 수 있는 우호적인 여건을 제공하고 있다. 그리고 그것은 서구처럼 복지축소를 위한 민영화 과정에서 사회적 기업에게 서비스 공급을 위탁하는 방식이 아니라, 서비스 공급총량을 확대하기 위해 공급자를 다원화하는 과정에서 사회적 기업을 육성하는 방식이라고 설명할 수 있다. 실제로 정부는 2000년 자활지원사업 시행, 2003년 사회적 일자리사업 시행, 2006년 사회서비스 공급확충 사업 등을 통해 시민단체들을 공급자로 육성해 왔다. 그러나 최근의 환경변화는 한국의 사회적 기업이 영리기업과의 경쟁을 피하기 힘들다는 점을 말해준다. 이는 기회와 위험이 공존하고 있는 현재의 상황을 잘 보여주는 것이다. 특히 사회보험제도를 통해 사회서비스 공급이 확대되는 경우, 사회적 기업은 보다 큰 시장을 놓고 영리부문과 경쟁하게 될 것이다. 그리고 이 과정에서 자신의 차별화된 강점을 제시할 수 있다면 적어도 일부 사업에서 비교우위를 점할 수 있을 것이다. 이 점이 사회적 기업이 사회서비스 공급과 관련해서 성장잠재력이 있다고 판단하는 이유이다.

이어 사회적 기업의 발전에 결정적인 영향을 미칠 수 있는 물적․정신적 토대로서 사회적경제의 현황을 살펴보면, 사회적경제를 추동할 주체세력의 역량이 취약하다는 것을 알 수 있다(장원봉, 2006). 과거 수십 년간 노동조합운동이 협동조합운동을 압도해 왔으며, 있는 협동조합마저 사회적경제의 원칙을 버리고 영리화의 길을 걸어왔다는 점이 이를 말해주는 것이다. 더욱이 향후의 발전전망 또한 낙관하기 힘들다. 협동조합 모법(母法)조차 없는 상황에서 이 사회적 협동조합과 같은 형태의 사회적 기업을 육성하기 쉽지 않을 것으로 판단되기 때문이다. 오히려 가능성은 비영리민간단체(NPO)로 분류되는 많은 시민단체에서 찾을 수 있을지 모른다.

하지만 이러한 진단은 개연성을 의미할 뿐이다. 달리 표현하면, 경제사회적 환경 및 제도적 환경변화에 따라 사회적 기업이 활성화되고, 사회적경제의 조직들이 성장할 것인지는 쉽사리 단언하기 힘든 것이다. 특히 사회적경제를 추동할 주체세력이 취약한 상황에서 사회적 기업이 어떠한 형태로 발전할 것인지는 중요한 관심사가 되고 있다.

<표 3> 한국 사회적경제의 여건

	주요 항목	한국의 상황
공공복지의 수준	- 복지체제의 유형 - 공적 사회지출의 수준	- 자유주의체제에 가까운 혼합형 - OECD 평균의 1/3 수준
비영리부문 발달	- 비영리부문의 성격 - 비영리부문의 규모	- ‘90년대 이후 비영리민간단체 성장 - 지역기반형 조직의 저발전
협동조합의 전통	- 사회적경제의 성격 - 협동조합의 규모	- 협동조합 모법(母法)의 부재 - 협동조합의 영리화가 지배적 - 노동자협동조합의 저발전(10여개) - 사회적기업육성법 제정

2. 한국의 사회적경제와 사회적 기업의 특징

이제 사회적 기업의 토대로 작용하는 사회적경제의 모습을 좀더 구체적으로 살펴보기로 하자. 아래 <표 4>는 우리사회의 사회적경제가 어떻게 구성되어 있으며, 그 성격이 어떠한 가를 간단하게 보여주고 있다.

1) 사회적경제 조직의 주요 형태

<표 4> 중앙과 우측의 유형분류 및 세부 설명은 사회적경제를 구성하는 각 사업의 특성과 명칭을 정리한 것이다. 먼저 표 상단의 공공지원형 일자리 사업은 공공근로, 자활근로사업, 사회적 일자리 사업 등 인건비와 사업비를 전적으로 정부가 부담하는 사업을 의미한다. 반면에 공공지원형 사회적 기업은 정부가 부분적으로 재정을 지원하지만, 시장에서의 수익을 통해 운영되며 궁극적으로는 정부의 보조금에 의존하지 않는 사회적 기업을 지칭한다. 이 조직들은 2006년 말 현재 자활사업을 통해 약 4만 명, 사회적일자리사업을 통해 약 2만 명, 기타 일자리 사업을 통해 2~3만 명을 고용하고 있다. 하지만 이 일자리의 대부분은 인건비 보조를 통해 유지되며, 저임금의 임시․일용직 일자리로 구성되어 있다.

이어 정중앙에 위한 민간지원기관은 사회적 기업의 설립을 촉진하기 위해 창업자금과 창업정보를 제공하는 금융기관을 의미한다. 이들 금융기관은 정부재원에 의존하기보다 민간의 기부금을 통해 대출재원을 조성하고 있다는 점에서 서구 사회적경제의 금융조직과 유사한 형태를 갖추고 있다. 하지만 이들 금융지원기관 중 일정 수준 이상의 자본금을 갖고 있으며, 사업지원에 있어서도 체계적인 형태를 갖춘 기관이 2개에 불과하다. 이는 양적 성장이 제대로 이루어지지 않았음을 말해준다. 그리고 이들 금융지원기관이 사회적 기업에 대한 지원을 본격화하지 못하고 있다는 점 또한 보완이 필요한 사항이다. 아울러 이들 대안적 금융기관이 자본금을 확충하기 위해 서구와 마찬가지로 정부, 민간 그리고 시민사회의 지원금이 투입될 수 있는 제도적 기반을 구축하는 것 또한 중요한 과제이다.

국내의 대표적인 대안적 금융기관으로는 사회연대은행과 신나는조합을 들 수 있다. 하지만 이들의 자본금은 모두 합쳐 100억원을 조금 넘는 수준으로 수요에 미치지 못하고 있는 상황이다.

끝으로 하단은 사회적경제의 주요 조직이라 할 수 있는 시민단체, 협동조합, 공제조합으로 구성되어 있다. 시민단체와 협동조합은 조직의 수나 피고용자의 규모로 볼 때, 결코 작은 규모가 아니다. 특히 협동조합은 약 5천개가 넘고 종사자 규모 또한 매우 크다. 문제는 기존의 협동조합 중 여전히 사회적경제의 원칙을 고수하는 노동자협동조합과 생활협동조합은 각각 10여개와 100여개에 불고하며, 영리화의 길을 걸었던 협동조합이 압도적 다수를 차지하고 있다는 것이다. 이는 양적 규모가 사회적경제의 성장에 큰 도움이 되지 못하고 있음을 의미한다. 물론 향후 기존의 협동조합 부문에서 새로운 개혁이 일어나 사회적경제의 성장에 기여할 수 있는 가능성을 부인하는 것은 아니다. 다만, 현 시점에서 이들 조직이 사회적경제를 발전시킬 개연성은 매우 작다는 것이다. 향후 발전이 예상되는 조직은 시민단체라고 말할 수 있다. 비록 시민단체 중 상당수가 중앙조직 중심이며 대변자로서의 기능을 수행하고 있지만, 외환위기 이후 지역사회를 중심으로 주민들에게 다양한 서비스를 공급하는 기관들이 증가하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 이는 ‘사회적기업육성법’이 다양한 성격을 가진 시민단체의 진입을 촉진하도록 설계되어 있다는 점과 밀접한 관련이 있다.

2) 사회적경제 조직의 성격

아래 <표 4> 좌측의 <성격 Ⅱ> 중 상단은 공공부문과 협력하여 서비스를 제공하는 조직들이 얼마나 정부재원에 의존하고 있는가를 나타내는 것이다. 위로 갈수록 정부지원에 대한 의존도가 높으며, 현 시점에서 지원이 중단되는 경우, 그 성과가 소실될 위험성이 많다는 것을 의미한다. 물론 현 상황에서 이들 조직 중 절대다수는 이 경우에 해당된다. 반대로 밑으로 갈수록 전체 수입에서 정부보조금이 차지하는 비중이 적어지게 된다. 이는 다양한 형태의 기업활동을 통해 자립기반을 구축하고 있음을 의미한다. 그 중에서도 서구의 노동통합형 사회적 기업이라 할 수 있는 자활공동체와 사회서비스형 사회적 기업이라 할 수 있는 노동부 사회적 기업은 ‘상대적으로’ 자립 가능성이 높은 조직으로 이해할 수 있다. 물론 이들 두 기업이 빠르게 성장하는 부문은 보건복지서비스와 환경서비스 부문이다. 단적인 예로, 간병사업 분야에서의 사회적 기업과 청소 및 재활용사업 분야에서의 사회적 기업은 이미 상당순 수준으로 발전하고 있다고 말할 수 있다.

물론 현재 자활공동체와 사회적 기업의 상당수가 재정적으로 취약하며, 정부보조금이 중단되는 경우 자체적인 생존이 힘들 수 있다는 점을 부인하는 것은 아니다.

반대로 <성격 Ⅱ>의 하단은 전통적 사회적경제의 조직들이 얼마나 영리화 경향을 나타내는가를 보여주고 있다. 여기서 주목해야 할 점은 시민단체는 비영리민간단체로서 수익활동에 매우 유보적인 태도를 보이고 있다는 점에서 영리성과 가장 거리가 멀다고 말할 수 있다. 반대로 농협이나 신용협동조합 등은 사실 상 영리금융기관과 차별화되지 않는다는 점에서 가장 영리화된 것으로 이해할 수 있다. 그리고 그 중앙에 생활협동조합이나 노동자협동조합은 사회적경제의 원칙에 맞게 기업활동과 사회적 기여의 조화를 유지하는 것으로 간주할 수 있다. 단적인 예로, 최근 활발하게 성장하고 있는 의료생활협동조합은 조합원들의 투자와 재원을 토대로 하면서, 지역사회의 취약계층을 지원하고, 공적지원을 통해 그 규모를 확대하고 있다는 점에서 가장 전형적인 사회적 기업으로의 면모를 갖추고 있다고 여겨진다.

끝으로 표 좌측의 <성격 Ⅲ>은 사회체계를 국가와 시장 그리고 시민사회로 구분하는 통상적 방법을 적용하여, 사회적경제가 어떠한 부문을 중심으로 성장할 수 있는지를 살펴본 것이다. 물론 이러한 분류방식을 택하는 이유는 사회적경제가 국가와 시장 밖에 존재하는 제3섹터가 아니라, 국가와 시장을 매개하는 혼합적 지역(Hybrid Area)이라는 특성을 고려했기 때문이다. 이러한 관점에서 보면, 현재 우리 사회적경제의 조직들은 공공부문과 적극적으로 결합하고 있다고 말할 수 있다. 이는 사회적경제를 육성하는 각종 지원과 사업이 공적재원을 매개로 이루어지고 있다는 점에서 지극히 당연한 현상이라고 말할 수 있다.

<표 4> 한국 사회적 기업의 구성과 특징

성격 Ⅰ	성격 Ⅱ	유형분류	세부 설명
국가 ▼ ▼ ▼ ○ ○ ○ ○ 사회적경제 ○ ○ ▲ ▲ ▲ ▲ 시장	정부의존 ▲ ▲ ○ ▼ ▼ 자립지향	공공지원형 일자리 사업	장애인 보호작업장/노인생산공동체
			복지부자활근로사업단
			노동부사회적일자리사업
		공공지원형 사회적 기업	자활공동체
			노동부 사회적기업
		민간 지원기관	대안금융기관
	비영리 ▲ ▲ ○ ▼ ▼ 영리	사회적경제 조직	시민단체(서비스 공급형)
			노동자협동조합
			생활협동조합
			농협/수협/산립조합
			신협/새마을금고

3. 한국 사회적 기업의 현황

한국에서 사회적 기업의 실태를 이해하기 위해서는 ‘광의의 사회적 기업’ 개념을 선택할 필요가 있다. 그 이유는 노동통합기업과 사회서비스기업을 포괄하는 것으로 정의하지 않는 한, 오랜 동안 사회적 기업을 지향해 왔으며 사회적경제의 토대를 구축하는데 기여했던 중요한 조직들을 간과할 수 있기 때문이다. 자활사업과 실업극복사업을 통해 활동해 왔던 다양한 단체들이 이 경우에 해당된다. 또한 사회적 기업을 육성하는데 참여했던 많은 지원단체들을 고려해야 할 것이다. <실업극복 국민재단>, <사회적 기업 지원센터>, <사회연대은행> 등이 그것이다.

2007년 현재 자활사업은 약 239개의 자활지원센터를 통해 300여개의 자활공동체와 1000여개의 자활근로사업단을 운영하고 있으며, 약 1만명 가량이 참여하고 있다.

하지만 이 글에서는 노동부의 사회적 일자리 사업 및 사회적 기업을 중심으로 현황을 살펴보고자 한다. 물론 이것이 노동부가 인증한 조직만을 사회적 기업으로 간주하겠다고 말하는 것은 아니다. 오히려 사회적 기업의 많은 맹아적 조직들 또한 그 명칭을 사용할 수 있어야 한다는 점을 강조하고자 한다. 다만, 다른 사업과 조직들에 대해서는 이미 많은 연구가 이루어졌으며, 문헌의 접근성 또한 높다는 점에서 별도로 언급할 필요성을 느끼지 못했을 뿐이다. 이 점에서 최근까지도 그 실태가 정확히 파악되지 않고 있는 노동부의 사회적 일자리 사업 및 사회적 기업을 중심으로 분석하는 것이 필요하다고 판단된다.

먼저 2003년 하반기부터 실시했던 사회적 일자리 사업은 많은 정부재원이 투입되었으며, 보건복지, 여성, 환경, 문화 등 다양한 부처사업을 통해 확산되어 왔다. 아래 <표 5>는 정부가 2003년 시범사업형태로 73억 원을 투입하여 모두 2천명에게 일자리를 제공하던 규모에서 2007년 11개 부처사업으로 약 1조3천억 원의 예산을 투입하였고, 총 20만개의 일자리를 제공하는 규모로 급격하게 성장해 왔음을 보여주고 있다. 하지만 이 예산 중 대부분은 공공근로사업이나 기존 시설에 대한 지원금의 형태로 사회서비스 공급을 확충하는데 지출되었으며, 사회적 일자리나 사회적 기업형태의 조직에게 지원된 금액은 크지 않은 것으로 판단된다.

<표 5> 사회적 일자리 창출을 위한 정부의 재원투입

	2003	2004	2005	2006	2007
참여 부처	노동부	6개 부처	7개 부처	8개 부처	11개 부처
예산(억원)	73	949	1,691	6,782	12,945
인원(명)	2,000	47,491	69,314	111,897	201,059

주: 2003년 예산은 추경예산임.

자료: 노동부, 홈페이지

이제 사회적 일자리 사업이 어떠한 방식으로 어떠한 서비스를 공급하고 있는지 살펴보기로 하자. 아래 <표 6>은 2006년 사회적 일자리 사업 선정단체들을 조직형태와 사업 분야를 중심으로 분류한 것이다. 이 표에 따르면, 사회적 일자리 사업은 조직형태와 관련해서 공익형과 자립지향형이 절대다수를 차지하고 있는 것을 알 수 있다. 전략적으로 육성하고 있는 광역형과 기업연계형은 수적으로 많지 않은 것으로 나타나고 있다. 그리고 이들 사회적 일자리의 사업업종을 보면, 공익형과 자립지향형 사업단 대부분이 보건복지 분야에서 사업을 추진하고 있음을 알 수 있다. 나머지는 재활용 등 환경관련 서비스 순으로 나타나고 있다. 이러한 업종별 분포는 기존의 자활근로사업과 큰 차이가 없는 것으로 판단된다.

<표 6> 사회적 일자리 사업단의 유형별․사업분야별 분포

(단위: %)

	공익형	광역형	기업연계형	자립지향형	전체
노동	10.2	-	-	11.5	10.7
문화/관광/교육	4.2	11.1	-	9.5	8.0
보건	2.5	22.2	33.3	3.3	3.9
사회복지	80.5	55.6	66.7	58.4	64.4
환경	1.7	-	-	12.8	9.4
기타	0.8	11.1	-	4.6	3.7
전체 (개수)	100.0 (118)	100.0 (9)	100.0 (6)	100.0 (305)	100.0 (438)

주: 7개 사업단은 관련 정보 부재로 결측값으로 처리

자료: 노동부(2006), 사회적일자리 사업단체 선정현황을 가공하여 재분류

사회적 기업은 법에 의해 지원을 보장받는 조직이며, 사회적으로 많은 주목을 받고 있는 조직이다. 노동부는 2007년 11월 1일 약 36개의 사회적 기업을 인증하였다. 이는 매우 긍정적으로 평가할 수 있는 일이다. 그 이유는 ‘사회적기업육성법’ 제정에 따라 성급하게 성과를 산출하려는 유혹에 사로잡히지 않고, 최소한의 조직을 사회적 기업으로 인증함으로써 향후 인증작업에 매우 긍정적인 신호를 보냈다고 판단되기 때문이다. 인증된 사회적 기업들은 주로 보건복지서비스 분야에서 설립되었으며, 환경(재활용)과 교육 분야에서도 몇몇 기업이 설립된 것으로 나타나고 있다. 물론 현재로서는 사회적 기업의 성장잠재력과 수익성 등을 정확하게 판정하기 힘들다. 그렇지만 자활공동체 또는 노동통합적 사회적 기업의 전례에 비추어 본다면, 업종선택과 조직구성 그리고 관련단체의 지원여부에 따라 기대했던 성과를 도출하는 사회적 기업이 출현하리라는 것을 쉽게 짐작할 수 있다. 물론 대부분의 사회적 기업이 노동집약적 서비스를 제공하고 있다는 점에서 기대수준을 현실화해야 할 것이다.

이제 사회적 일자리 사업이 얼마나 효과적으로 운영되고 있는지 살펴볼 필요가 있다. 이와 관련해서 김혜원(2007)은 전체 매출에서 수익이 차지하는 비중이 조금씩 증가하는 추세가 나타나고 있으며, 임금 또한 소폭이나마 증가하고 있는 것으로 나타나고 있다고 지적한다. 하지만 주목해야 할 부분은 사회적 일자리 사업이 경제적 자립에 이르기까지 소요될 기간에 대한 답변이다. 아래 <표 7>에 따르면, 기존의 통념과 달리 자립지향형 사업단에 비해 공익형 사업단이 자립에 걸리는 기간이 짧을 것이라고 답하고 있다. 이는 매우 흥미로운 결과로 아래와 같이 해석할 수 있을 것이다. 공익형 사업단 참여자 또는 실무자들은 취약계층에 대한 사회서비스 공급이 확대됨에 따라 일감이 상대적으로 안정되어 있으며, 이를 통해 자립에 이를 수 있다고 생각했을 개연성이 있다. 반대로 자립지향형 사업단은 기존 노동시장에서의 저임금과 경쟁으로 인해 단기간에 자립이 힘들다고 판단했을 개연성이 있다. 종합하면, 현재 사회서비스 시장을 통한 경제적 자립의 개연성에 대해 당사자들의 기대는 매우 낮고, 재정사업을 통한 독점공급이 자립을 가능하게 할 것으로 기대하는 현상이 나타나고 있는 것이다.

<표 7> 사회적 일자리 사업단이 자립에 걸릴 것으로 예상한 소요기간

(단위: %)

	공익형	자립지향형	전 체
1년	31.58	4.05	9.68
2년	36.84	21.62	24.73
3년	31.58	48.65	45.16
4년	0.00	8.11	6.45
5년	0.00	14.85	11.83
10년	0.00	2.70	2.15
전체 (개 수)	100.0 (19)	100.0 (74)	100.0 (93)

자료: 김혜원(2007)에서 인용

4. 사회적 기업의 당면문제

한국의 사회적 기업이 위로부터의 지원에 따라 성장하고 있다는 지적은 틀린 말이 아니다. 하지만 앞서 언급했던 것처럼, 시민단체들의 노력과 의지 또한 큰 역할을 하였다. 따라서 현재 한국의 사회적 기업은 정부 의존적 조직으로 전락할 위험성과 강한 자율성을 가진 사회경제적 조직으로 발전할 수 있는 갈림길에 서 있는 것처럼 보인다. 이러한 관점에서 현재 한국 사회적 기업이 안고 있는 몇 가지 문제점을 살펴보면 아래와 같다(아래 <표 8> 참조).

먼저 외부의 환경이 사회적 기업의 성장에 어떠한 문제점을 야기하고 있는지 살펴보면 아래와 같다. ① 우리사회가 사회적경제에 대한 구체적 경험이 부족하다는 것이다. 우리사회는 지난 수십 년간 빠른 산업화를 경험하면서 사적안전망이 약화되고 공적 사회안전망이 취약한 과도기에 놓여 있으며, 이를 보완하거나 새로운 패러다임을 제시할 수 있는 사회적경제의 조직들은 취약한 상황이다. 이는 사회적경제와 관련된 제도적, 사회적 지원을 강화하는 역할에 있어서도 많은 한계가 있음을 말해주는 것이다. ② 사회적 기업 또는 사회적경제의 조직들을 설립하는데 필요한 재원이 지나치게 정부 의존적이라는 것이다. 외국의 경우, 민간영리부문과 민간비영리부문으로부터의 재원조달이 차지하는 비중은 우리 사회적 기업에 비해 적지 않은 상황이다. 문제는 현재 국내 사회적 기업들이 자체적으로 재원을 조달하는 문제에 대해 상대적으로 덜 고민하고 있다는 점이다. 그리고 이는 사회적경제의 조직들로 하여금 정부와의 관계에서 자율성을 보장할 수 있는 물적 토대가 약화될 개연성이 크다는 것을 의미한다. ③ 사회적경제가 성장기반을 구축하기에 앞서 시장경쟁에 과도하게 노출되고 있다는 점이다. 최근 사회적 기업에 대한 정부지원이 강화되는 과정에서 서비스의 민영화(민간위탁)가 빠르게 증가하고 있다. 사회서비스 공급과정에서 바우처 제도가 본격적으로 적용됨에 따라 사회적 기업들이 영리기업과 경쟁해야 하는 상황에 놓여 있는 것이다. 이는 사회적 기업이 자본의 영세성과 취약계층 중심 인력구성, 그리고 초기 투자비용 조달의 문제 등으로 인해, 적정한 임금을 보장하는 양질의 일자리를 창출하고 수가적인 수요를 발굴할 수 있는 서비스 품질개선에서 뒤쳐질 개연성이 있다는 것을 의미한다.

이어 사회적 기업 또는 사회적경제의 조직 내부에 어떠한 문제점이 존재하는지 살펴볼 필요가 있다. 이는 아래와 같이 정리할 수 있다. ① 사회적 기업을 지향하는 시민단체들이 내부적으로 정체성을 구축하고, 이를 토대로 사회적경제의 다양한 조직들을 이끌 지도력을 갖지 못하고 있다는 것이다. 한국의 사회적 일자리 사업은 공적지원에 의존하여 단기간에 걸쳐 큰 성장을 경험하였다. 하지만 외연이 확대됨에 따라 정체성이 약화되고, 사업방향에 대한 내부적 합의가 힘들어지는 문제점이 나타나고 있다. 한 마디로 정리하면, 현재 사회적 기업은 발전전망과 향후 전략을 구축하는데 심각한 어려움을 겪고 있는 것이다. ② 사회적 기업의 지역 간․업종 간 협력체계가 발달하지 못하였다는 것이다. 물론 한국 사회적경제의 역사가 일천하다는 점을 감안할 때, 협력체계가 취약하다는 것은 심각한 문제가 아닐 수 있다. 하지만 양적으로 빠르게 성장하고 있음에도 구심점이 없어 그러한 네트워크가 구축되지 못하고 있다는 것은 서둘러 해결해야 할 문제인 것이다. 이는 사회적 기업들이 파편화되고 고립된 상태에서 벗어나 인지도를 높이고 효율성을 제고할 수 있는 인프라가 될 것이다. ③ 다양한 사업조직을 사회적 기업으로 육성할 수 있는 전문인력, 즉 사회적 기업가의 부재를 지적할 수 있다. 최근 외국에서도 사회적 기업가를 육성하는데 많은 노력을 기울이고 있다. 이는 실직빈곤층만으로 경쟁력 있고 사회적 가치를 지향할 수 있는 사회적 기업을 설립하는데 한계가 있기 때문이다. 우리의 경우에도 자활공동체의 실험은 이러한 시도가 얼마나 힘든 것인지 확인시켜 주었다. 그러나 이러한 경험에도 불구하고, 사회적 기업가를 육성하고 이들이 적정한 임금을 받고 일할 수 있는 여건을 마련하는 노력은 크게 부족한 실정이다.

끝으로 사회적 기업, 더 나아가 사회적경제가 성장하기 위해서는 민간기업과의 협력 또한 중요한 의미를 갖는다. 그것은 다양한 측면에서 설명할 수 있는데, 한편으로는 사회적 기업에 대한 지원자로서 기업의 사회공헌 또는 사회책임투자를 생각해 볼 수 있으며, 다른 한편으로는 사업 파트너로서의 기업과의 헙력체계를 생각해 볼 수 있다. 현재 우리사회의 협력체계는 대부분 전자의 형태를 취하고 있는 것으로 판단된다. 여기서 중요한 점은 전자의 협력에 따른 책임소재를 명확하게 해야 한다는 것이다. 영리기업은 지원하지만 책임지지 않는 것이다. 그리고 이러한 원칙에 대한 합의를 토대로 사회적 기업 또한 영리기업과의 협력방식을 개발해야 한다. 물론 사회적 기업이 성장하는 경우, 후자의 협력관계를 고려해 볼 수 있다. 이는 시장에서의 공정거래를 원칙으로 하며, 영리기업의 사업방향에 영향을 미칠 수 있는 장기적 관계를 의미하는 것이다. 물론 현재 상황에서 영리기업과의 협력체계는 전자의 단계를 넘어서기 힘들 것으로 판단되며, 그것마저도 체계적으로 추진되지 않고 있다. 이 점에서 영리기업과의 협력체계는 개별화된 중개조직을 정비하고, 대화를 할 수 있는 역량을 강화하는데 주력할 필요가 있다.

<표 8> 한국 사회적 기업의 당면문제

구 분	주요 내용
외부의 장애요인 (제도적 제약)	․ 사회적경제/사회적 기업 개념에 대한 이해 곤란/부족 ․ 사회적 기업에 대한 시민들의 인지도 부족 ․ 과도하게 집중화된 재원조달 방식 ․ 사업추진과정에서 행정구역상 제약 ․ 공적자금 활용에 있어 불필요한 제약 ․ 초기투자 없는 상황에서 시장과의 과열경쟁 ․ 사회적경제 조직들에 대한 지원 인프라 부족
내부의 장애요인 (조직상 제약)	․ 사회적 기업의 외연확대에 따른 정체성 약화 ․ 사회적경제 내부의 조정기능과 제시기능 취약 ․ 사회적 기업 간의 협력체계 취약 ․ 시장경쟁 과정에서 부족한 시장정보 ․ 사회적 기업이 필요로 하는 노동력 연계 곤란 ․ 욕구를 수요로 간주하는데 따른 오류 ․ 성과를 도출하는데 많은 시간이 필요하다는 점 ․ 잠재력 있는 소규모 사회경제조직의 발굴 부진
영리부문과의 협력에 대한 장애요인	․ 효과적인 협력방식에 대한 상호 경험부족 ․ 개별화되고 경쟁적인 중개(연계) 인프라 ․ 사업지역과 박탈지역 간의 공간적 불일치 ․ 민간기업과의 관계를 구축하고 유지할 역량

Ⅳ. 전망과 과제

1. 경로의 불확실성

한국의 사회적 기업은 이 사업에 참여하는 이해관계집단에 따라 다양한 목표를 지향할 수 있다. 지난 10년간 사회적 기업을 지향해 왔던 단체들은 사회서비스 공급에 참여하는 과정을 통해 사회적경제의 기반을 확충하는 것을 목표로 하고 있는 것처럼 보인다. 그리고 사회적기업육성법을 제정했던 정부가 시민단체와 동일한 목표를 지향하고 있다고 말하기는 힘든 것처럼 보인다. 정부 차원에서는 실직빈곤층 또는 실직여성을 위한 일자리 창출과 저렴하고 품질 높은 사회서비스 제공이 목표일 수 있기 때문이다. 이 두 가지 목표를 달성함에 있어 공급자가 사회적 기업인가 아닌가는 중요하지 않을 수 있는 것이다.

정부와 시민단체가 사회적 기업을 통해 달성하고자 하는 목표가 동일하다면 가장 이상적인 것이다. 예를 들면, 사회적 기업을 육성함으로써 일자리 창출과 사회서비스 공급확대 외에도 지역사회의 대안적 네트워크를 강화하고, 생산과정에서부터 민주적 실험을 확대하는데 뜻을 같이 한다면 매우 바람직할 것이다. 그러나 이는 정책이념에 따른 정당정치의 발전과 이를 토대로 한 정책추진에 기초할 때 가능한 것이다.

결국 사회적 기업을 통해 사회서비스 공급을 확충하는 방식이 어떠한 성과를 거둘 것인지는 정부의 사회서비스 공급정책, 사회서비스 시장의 여건, 사회적 기업의 정체성과 세력정도에 따라 다르게 나타날 수 있다. 그리고 목적지에 도달하는 경로 또한 그 세력관계에 따라 다르게 생성될 것이다. 그럼에도 분명하게 언급할 수 있는 점은 시민단체들이 사회적 기업을 통해 사회적경제의 기반구축이라는 목표를 달성하기 위해서는 매우 험난한 길을 경유해야 한다는 것이다. 이처럼 가정하는 이유는 아래와 같다.

첫째, 한국의 사회적 기업은 정체성을 찾는데 많은 어려움을 겪을 개연성이 있다. 협동조합의 기반과 경험이 취약한 상황에서 단기간에 걸쳐 대규모로 사회적 기업을 설립하게 되는 경우, 다양한 성격을 가진 단체들이 정체성의 위기 또는 혼돈을 경험하게 될 것이다. 그리고 이러한 혼돈 속에서 전통적 사회적경제보다 포괄적인 제3섹터의 성격을 띤 혼합된 조직들의 영역이 구축될 개연성이 클 것으로 판단된다. 이는 사회적 기업들이 사회적경제를 현실에 맞게 쇄신하고 확산시키는 노력이 중요하다는 점을 말해준다.

둘째, 사회서비스 공급확대과정에서 사회적 기업은 시장경쟁에 노출된 개연성이 크다. 정부가 추진하는 사회서비스 공급정책은 다양한 특성을 가진 집단의 욕구에 부응하기 위해 공급자의 다양화를 지향하며, 이들 간의 경쟁을 통한 비용절감과 품질개선을 기대하고 있다. 그리고 모든 사회서비스를 공공부문을 중심으로 확충할 개연성은 매우 낮다고 판단된다. 서비스 및 대상특성에 따라 일부 사회서비스만이 공공부문을 중심으로 공급될 개연성이 있는 것이다. 이는 사회적 기업에게 사회서비스 공급을 우선 위탁하는 경우가 ‘점진적으로’ 감소하고, 노동통합형 사회적 기업 또한 이러한 경쟁에 노출될 개연성이 증가할 것으로 판단된다.

물론 사회적 기업이 기반한 시민사회의 비판을 의식하여 사회적 기업을 통한 서비스 공급은 급격히 축소될 개연성이 크지 않다. 하지만 서비스공급에 따른 비용 및 품질 평가결과, 그 성과가 기대했던 수준에 미치지 못하는 경우, 사업위탁이 위축될 수 있을 것이다.

셋째, 한국의 사회적 기업은 영리기업에 대한 비교우위를 보이기 위해 차별화된 서비스를 개발하도록 강한 압력을 받게 될 것이다. 이것은 정부와 소비자가 생산과정에의 민주적 의사결정과 분배과정에서의 수익의 제한적 배분보다, 영리기업과 차별화된 서비스에 더 큰 관심을 갖게 될 개연성이 크기 때문이다. 이는 사회적 기업이 정부지원을 토대로 낮은 가격에서 경쟁력을 가질 수 있었다는 점을 감안하면, 매우 큰 진통이 따를 것이라는 점을 암시한다.

넷째, 사회적 기업이 사회서비스 공급과정에서 경쟁력을 갖는 순간, <의사결정의 민주성과 수익배분의 제한성> 원칙에 대한 도전을 받게 될 것으로 예상된다. 이는 현재 사회적 기업에 참여하는 단체 및 기업의 다양한 성격과 무관하지 않다. 시장에서 일정 수준 이상의 수익과 임금을 기대할 수 있는 기업은 수익배분을 둘러싸고 끊임없이 갈등에 휩싸일 개연성이 존재하는 반면, 노동집약적 사업으로 정부의 세제혜택이나 사회보험료 지원 등을 통해 추가소득을 유지할 수 있는 기업의 경우에는 사회적 기업으로서의 운영체계를 유지할 개연성이 높은 것이다.

위에 언급한 문제점은 현재 우리사회에서 진행되고 있는 사회적 기업과 관련한 실험이 대안적 패러다임을 구축할 수도 있고, 정부 지원금에 종속된 하위 복지전달체계로 전락할 수도 있으며, 효과성과 효율성을 담보하지 못한 채 소멸될 수도 있다는 점을 말해준다. 그렇다면 어떠한 전략을 통해 그러한 목표를 달성할 수 있는가. 이것이 한국 사회적 기업이 해결해야 할 과제인 것이다.

2. 대안을 찾아서

위에 지적했던 다양한 위험 또는 문제점을 해결하기 위해 어떠한 방안을 강구해야 하는가. 그리고 다양한 문제점 중 어떠한 문제를 먼저 해결해야 할 것인가. 이 글에서는 한국 사회적 기업이 해결해야 할 일차적 과제가 자신의 정체성을 명확하게 정립하는 일이라는 점을 강조하고자 한다. 그것은 이후에 제기되는 많은 해결방안을 가능하게 하는 전제조건이기 때문이다. 이러한 의미에서 몇 가지 의견을 개진하면 아래와 같다.

첫째, 사회적 기업의 정체성을 확립하기 위한 구체적인 노력이 필요하다. 한국 사회적 기업은 사회서비스 공급확대를 계기로 그 기반을 빠르게 확충하고 있다는 점에서 국가와의 협력은 매우 중요하고, 앞으로 상당기간 그러할 것이다. 하지만 이 과정에서 사회적 기업이 도구화되는 것을 막기 위해서는 정체성을 확립하는 것이 매우 중요하다. 그리고 이러한 정체성을 형성하기 위해서는 구심점이 될 수 있는 협의조직을 설립할 필요가 있다. 이는 그 동안 사회적 기업을 지원하기 위해 설립된 많은 단체들이 민간단체와의 네트워크가 취약해서 사업을 확대하고 자율성을 강화하는데 심각한 어려움을 겪어 왔다는 점에서 교훈을 얻어야 하는 것이다.

둘째, 사회적 기업을 설립하기 위한 재원을 다양화할 필요가 있다. 물론 사회적 기업을 설립하기 위해 민간재원을 조성하는 것은 쉬운 일이 아니다. 하지만 정부재원에 과도하게 의존함으로써 나타나는 다양한 문제를 해결하는 최선의 방법은 재원을 다양화하는 것이다. 먼저 사회적 기업을 지역기반형으로 운영함으로써 다양한 재원을 발굴할 필요가 있다. 실제로 일부 시민단체는 이러한 기반을 구축함에 있어 성공적인 결과를 얻고 있다. 그리고 비영리민간부문의 다양한 재원을 발굴하는 것이다. 우리사회의 비영리민간부문(종교단체를 포함한)에 자원이 없는 것은 아니다. 다만 그러한 자원이 학교를 건립한다거나 하는 교육부문에 대한 투자로 집중되어 왔던 것이다. 다행스러운 점은 최근 들어 복지분야에 대한 지출이 증가하고 있다는 것이다. 이 점에서 사회적 기업의 설립을 촉진하기 위한 재원을 비영리민간부문 내부에서 조달하는 방법도 해결해야 할 과제인 것이다(아래 [그림 5] 참조). 끝으로 보다 현실적인 방법으로 대안적 금융기관을 육성하는 것이다. 이는 국내에 존재하는 사회연대은행이나 신나는조합 등을 사회적 기업에 대한 창업자금을 대출할 수 있는 기관으로 육성하는 방안을 의미한다. 그리고 현재 자본금이 부족하다는 문제점을 해결하는 방법으로 현 자본금을 신용보증금으로 활용하는 방안을 강구해 볼 수 있을 것이다.

국내의 마이크로-크레딧의 자본금을 신용보증기금으로 활용함으로써 보다 큰 규모의 사회적 기업 창업자금을 대출하는 것은 현실적으로 불가능한 일이 아니다. 최근 관련 분야의 전문가와 실무자 사이에 이러한 방안이 적극적으로 검토되고 있다.

[그림 5] 가계에 봉사하는 비영리민간단체의 목적별 최종소비지출(금액, 비중)

자료: 통계청, KOSIS, 2005년 현재

셋째, 사회적 기업의 생산성과 품질을 높이는 노력이 있어야 한다. 실직빈곤층이 공급자이고 빈곤층이 소비자라고 해서 낮은 품질의 사회서비스를 공급해도 좋다는 생각은 경계해야 한다. 사회적 기업은 적어도 평균적인 서비스 품질을 보장해야 하는 것이다. 물론 지난 몇 년간의 경험은 사회적 기업의 품질개선이 다음과 같은 이유에서 매우 힘들다는 점을 확인시켜 주고 있다. 취약계층 중심 채용에 따른 인사관리의 어려움, 잦은 인력교체, 직업훈련의 효과미흡 등이 그것이다. 따라서 이 문제를 해결하기 위해 참여자를 선별하고 지원체계를 강화하는 등 다양한 노력이 경주되어야 한다. 단지 참여자를 선별함으로써 사업의 성과를 극대화하려는 유혹은 경계해야 할 것이다. 이러한 접근방식은 사회적 기업이 내면화하고 있는 노동통합 기능을 간과할 수 있기 때문이다. 아울러 참여자의 특성 때문에 이 모든 문제가 야기되고 있는지에 대한 고민도 필요할 것이다.

넷째, 사회서비스를 공급하는 사회적 기업 참여자의 임금을 현실화하려는 노력을 기울여야 한다. 현재 사회적 일자리나 사회적 기업의 평균임금은 매우 낮은 수준으로 확인되고 있다. 대부분의 일자리가 최저임금을 조금 벗어난 수준에서 지급되고 있는 것이다. 따라서 사회서비스의 품질관리를 전제로 임금을 단계적으로 현실화하는 노력을 기울여야 할 것이다. 물론 그것은 서비스 직종에 따라 다양한 형태로 운영될 수 있다. 이는 모든 사회적 기업이 참여자를 전일제 정규직으로 고용하기 힘들다는 것을 의미한다. 중장기적으로 사회서비스 공급자의 저임금 문제를 해결하기 위해서는 기술과 경력에 대한 관리체계를 강화하고, 직종별로 산별임금협상방식을 취하는 방안도 검토할 필요가 있다.

다섯째, 적어도 사업초기에는 정부 및 자치단체의 서비스 위탁운영에 주력할 필요가 있다. 이는 사회적 기업이 정부로부터 인건비 지원을 받기보다 위탁계약을 통해 서비스를 공급하는 방식으로 전환할 필요가 있음을 의미한다. 물론 공공부문이 재정적으로 지원하는 사회서비스를 위탁 공급하는 것은 다른 많은 운영방식 중 하나에 불과하다. 그러나 단기적으로는 이러한 공급방식을 통해 노동통합형 사회적 기업을 육성할 필요가 있다고 판단된다. 이처럼 서비스를 위탁 운영하는 방안은 인건비를 지원하는 방식에 비해, 참여자의 고용보장, 임금의 현실화, 성과와 능력에 따른 급여의 차별화, 사회보험 가입 등의 문제를 해결하는데 도움이 될 것이다.

여섯째, 사회적 기업의 정신을 구현할 수 있는 사회적 기업가를 양성해야 한다. 사회적 기업에 참여하는 실직빈곤층이 사회적 기업가로 변신하는 것은 매우 바람직한 결과이다. 하지만 현 단계에서 이를 기대하기에는 한계가 있다고 판단된다. 따라서 향후 상당기간 시민단체의 실무자가 사회적 기업가로 변신하는 것이 보다 현실적인 방법이라고 말할 수 있다. 이는 현재 많은 사회적 기업이 경영, 인사관리, 마케팅, 회계 등의 업무를 지원하는 단체의 실무자에게 맡기고 있다는 점에서 확인할 수 있다. 물론 사회적 기업가는 획일화된 교육을 통해 양성되지 않는다. 명확한 목표의식을 갖고, 사업특성에 대한 개별화된 실전경험을 통해 사회적 기업을 경영할 수 있는 역량을 갖게 되는 것이다. 그리고 사회적 기업가의 출현을 촉진하기 위한 방법으로 적정한 임금을 보장받을 수 있게 해야 한다. 당연히 그 임금은 사회적 기업의 수익금을 통해 지급되어야 한다. 이러한 변화는 참여자로 하여금 노력을 통해 사회적 기업가로 성장하려는 유인효과를 발휘할 수 있을 것이다. 이는 연대감으로 유지되는 사회적 기업에게도 매우 중요한 것이다.

김혜원(2007)은 실무자가 정규직인 경우와 임시직(계약직)인 경우, 전자에 비해 후자가 사회적 기업으로 진입하려는 의지가 높다고 지적하고 있다. 이는 정규직 실무자 중 얼마나 많은 사람이 자신의 임금을 희생하고 사회적 기업가의 길을 택할 것인지 반문해 보는 것으로 충분할 것이다. 이 점에서 사회적 기업가가 진입할 수 있는 여건을 조성하는 것은 매우 중요한 일이다.

일곱째, 사회적 기업이 사회서비스를 공급하는 과정에서 수익과 고용 외에도 지역사회에 대한 기여 등 다양한 성과를 평가할 수 있는 평가체계를 구축해야 한다. 이는 사회적 기업이 안정적으로 성장하는데 필요한 매우 중요한 지표가 될 것이다.

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토론문 1.

정부의 사회적기업 육성 정책 방향

노동부 사회서비스일자리정책팀장 노 길준

먼저 사회적기업 연구센터를 설립하고, 국제심포지움을 개최하여 사회적기업에 대한 외국의 사례, 우리나라 현황, 향후 정책방향에 대해 논의할 수 있게 해주심을 감사드리며, 우리나라의 사회적기업 발전에 성공회대 사회적기업 연구센터가 핵심적인 역할을 해주시길 기대하면서 본론으로 들어가겠음

ㅇ 발제자께서 우리나라의 사회서비스 일자리사업 및 사회적기업의 현황 및 문제점을 잘 정리해주시고 향후 사회적기업이 나아가야할 방향까지 정확하게 지적해주신 것으로 생각함

ㅇ 그럼 발제자께서 제시해주신 것을 토대로 정부의 사회적기업 인증 및 정책방향을 몇 가지 말씀드리고자 함

가. 사회적기업 인증

ㅇ 지난 10월 36개의 사회적기업을 인증한바 있음. 일각에서는 너무 엄격하게 심사하였다는 지적이 있으나 발제자께서 점수를 후하게 주셔서 감사하게 생각함

ㅇ 정부는 양적인 인증 기업 수에 목표를 두지 않고, 인증요건과 질적인 면에서 사회적기업으로 적합하다면 인증한다는 방침이며 앞으로도 이를 유지할 것임

ㅇ 현재 제2차 사회적기업 인증 신청(11.30까지)을 받고 있으며 12월중 심사 인증할 계획임

- 내년부터 인증신청 시기를 분기별로 하되, 수시 신청할 수 있는 방안도 추진 검토

나. 사회적기업에 대한 재정지원

ㅇ 발제자님의 생각과 마찬가지로 정부는 중장기적으로 직접적인 인건비 보조 형식보다는 민간부문의 간접적인 투융자 방식이 바람직하다고 봄

- 다만, 아직은 사회적기업에 자금을 지원해줄 수 있는 기관이 취약하므로 초기에는 직접적인 재정지원방식은 필요하다고 생각함

- 현재, 사회적기업에 투융자를 지원할 수 있도록 정부는 휴면예금관리재단과 협의를 추진중임

① 사회적기업의 사회적일자리 창출

ㅇ 사회적기업이 사회적일자리사업에 참여, 사회적일자리 창출시 참여자 인건비 및 사회보험료 지원(사회적일자리 사업과 동일)

※ 기존의 사회적일자리사업 단체가 사회적기업 인증을 받은 경우 사회적기업에 의한 사회적일자리 창출로 변경, 즉 사회적일자리 사업 유형이 NGO 단독형, 광역형, 기업연계형에서 사회적기업 유형이 추가됨

※ ‘07년 700명(35억원)→’08년(안) 3,000명(308억), 참여자 인건비(‘08:78.8만원/월)

② 사회적기업의 운영에 필요한 비용 지원

ㅇ 사회서비스 제공형 사회적기업에 대해서는 예산의 범위 내에서 공모․심사를 통해 기업운영에 필요한 인건비, 운영경비 등 재정지원(법 제14조)

→ 기업 운영과 관련된 비용이므로 참여자 관리비, 전문인력 인건비 등(‘08년 예산안 반영)이 해당될 수 있음

※ ‘08년 예산(안) : 참여자관리비 18억원, 전문인력 49억원(회계․마케팅 전문가 등, 120만원/월)

③ 시설비 등 지원․융자

ㅇ 인증 사회적기업의 시설비나 점포 임대에 필요한 자금 지원(‘08년 예산안 20억원 반영)

- 구체적인 사업계획은 의견수렴 등을 거쳐 예산통과 후 결정

다. 사회적기업 지원기관 지정․운영

ㅇ 현재 사회적일자리 참여기관에 대해 3가지 분야로 나누어 경영컨설팅을 실시중(‘07.7～11월)

ㅇ 사회적기업에 대해서는 사회적기업 지원기관(5개)을 지정해서 운영할 계획임

- 금년('08.3.31까지) 는 비영리단체 설립(정관 작성, 조직 구성 등)이나 인증에 필요한 모든 정보 및 자문서비스를 제공(사전 또는 창업컨설팅)하는 기관(2개)과

․인증 후에 시장에서 원활한 정착과 기업으로서 운영을 지원하기 위한 경영․회계․노무 컨설팅 서비스를 제공하는 기관으로 구분하여 지원기관(3개)을 공모․선정하였음(11초)

- 내년에는 사회적일자리 컨설팅과 사회적기업 지원기관을 통합하여 체계적인 서비스를 제공하여 사회적일자리 참여기관을 점진적으로 사회적기업으로 전환

라. 사회적기업가 양성 및 지원네트워크 구축

ㅇ 사회적기업가 아카데미 운영․지원

- 사회적기업을 운영하는 사회적기업가를 양성하기 위해 사회적기업가 아카데미 과정을 지원할 계획임(‘08년 예산반영 8억원)

- 권역별로 사회적기업가 아카데미 과정을 공모․선정할 예정이며 구체적인 사업계획은 의견수렴후 확정할 계획임(대학(원)에만 위탁 또는 사회적기업 지원기관에 위탁할 것인 지 등)

→ 사회적기업을 지향하는 비영리단체의 대표를 기업의 CEO로 육성

ㅇ 사회적기업 지원네트워크 구축

- 사회적기업 협회, 포털 웹사이트 등 지원네트워크를 구축

- 구체적인 사업 내용은 의견수렴 등을 거쳐 추후 결정

ㅇ 종사자 교육․훈련 강화

- 다양한 교육훈련 과정을 개설하여 사회적기업에 종사하는 실무자나 참여자의 질을 강화→ 사회적기업이 제공하는 서비스의 질 제고

마. 사회적기업에 대한 보호된 시장 제공

ㅇ 사회적기업이 시장에서 원활하게 정착하기 위해서는 정부 인건비 지원보다도 수익 창출 지원이 더 중요

- 민간기업과의 치열한 경쟁을 통해서 안정적인 시장을 확보하는 것은 태생적으로 한계가 있으므로 공공시장의 매출을 통해서 수익 확보가 바람직

- 이를 위해 사회적기업이 생산하는 서비스 등에 대해 위탁계약을 체결하는 등 초기에는 공공기관이 적극적으로 보호된 시장을 제공할 필요

- 행자부․재경부․지자체 등과 협의하여 정부나 공공기관의 계약체결에 관한 법, 조례, 규정 등을 사회적기업에 우호적으로 정비할 계획

바. 사회적기업의 인지도 제고

ㅇ 사회적기업 박람회, 사회적기업가상 제정, 사회적기업 국제심포지엄 등 사회적기업 인지도를 높이기 위해 다양한 홍보를 추진

사. 사회적기업 실태조사 및 육성기본계획 마련

ㅇ 광의의 사회적기업에 대한 실태조사 및 연구용역을 통해 사회적기업 육성 5개년 기본계획 수립 → 중장기적 발전방안 제시

<참고> 사회적기업 지원 예산

‘07년	‘08년(안)
◈ 총계 : 52억원 ○ 사회적기업 재정지원 : 35억원 - 사회적일자리 창출 : 35억원 ○ 사회적기업(사회적일자리 포함) 경영지원 : 17억원	◈ 총계 : 427억원 ○ 사회적기업 재정지원 : 376억원 - 사회적일자리 창출 : 307억원 - (신규) 전문인력 인건비 지원 : 49억원 - (신규) 시설비 등 지원 : 20억원 ○ (신규) 사회적기업 네트워크 지원 : 10억원 ○ 사회적기업(사회적일자리 포함) 경영지원 : 31억원 ○ (신규) 사회적기업가 아카데미 : 8억원 ○ (신규) 사회적기업 상시 모니터링 및 평가 : 2억원

토론문-2

사회서비스와 사회적기업의 과잉과 결핍을 넘기 위하여

- 한국지역자활센터협회 정책국장 최준

노대명 박사님의 발제문에 전반적으로 동의를 드립니다.

다만, 그에 더해 우리사회가 만나고 있는 사회서비스와 사회적기업에 대한 의견을 적습니다.

2006년에 정부는 국가발전계획으로 비전 2030을 발표하고 뒤이어서 920 발표를 통한 사회서비스의 확대하면서 드라마 같은 일이 벌어집니다. 기업의 사회공헌과 사회적일자리를 중심으로 사회적기업이 출현하는 마술이 시작된 것입니다. 그것 하나가 사회서비스 및 사회적기업의 과잉인데 그 과잉이 너무도 큽니다. 그러나 드라마는 언젠가 끝납니다. 잠시 주인공의 스타만 남고 우리의 현실과는 전혀 다른, 그래서 시간이 지나면 더 허무한 기억만 남는...

그 드라마가 만인의 가슴에 감동으로 남고 현실 사회에서 영원히 생생하게 살아 있게 하려면 우리는 사회서비스와 사회적기업을 살려내야 합니다. 지역과 만인이 그에 참여하고 누리는 날을 꿈꾸며 토론문을 적습니다.

1. 정부는 사회투자국가, 사회서비스의 확대라는 화려한 수사에 앞서 노동정책, 사회(복지)정책, 조세정책의 종합적인 설계를 구축해야 합니다. 이는 사회서비스의 확대는 사회권적 시민권으로서의 권리(‘자궁에서 무덤까지’)를 확대하기 위한 것임을 분명히 밝혀야 합니다. 그래야만 ‘사회서비스(social service)’를 구축 할 수 잇기 때문입니다.

그러나 지금은 특정한 대상(저소득 및 특정 대상)에 대한 특정한 서비스 지원으로 한정되어 있음으로 해서 공공부조 정책의 일반적 지원을 이야기하는 것이기 때문에 사회서비스로 칭할 수 없으며 이는 또 조세부담자와 서비스 이용대상자의 구분으로 인한 변형된 낙인(stigma)을 만들게 되고 사회서비스에 대한 국민적 지지가 약화될 우려가 매우 크다는 것입니다.

이 전반의 내용을 정책과 사업으로 수반 할 수 있도록 사회서비스의 확대를 위한 예산의 실질적인 편성과 그를 위한 세입 대책(가칭 ‘사회복지세’ 신설 및 돌봄 노동에 대한 중장기 계획 마련 등)을 마련해서 서비스의 질 담보와 노동권의 보장을 실현해야합니다.

2. 정부는 사회서비스의 중장기계획을 보다 치밀하게 준비할 것과 그 과정에서 시민사회 진영과 열린 자세로 함께 만들도록 해야 합니다. 특히 우리사회가 복지의 초보적 진입을 시작하려는 단계이므로 사회서비스가 어떤 계획에서 이루어질지에 대한 구체적인 계획이 수립되어야 합니다.

특히 사회서비스의 대상과 서비스의 내용에 따른 계획 등 국가의 책임과 계획을 분명히 하도록 해야 합니다. 구체적으로는 국민에게 필요한 사회서비스의 수요를 조사하고 그 사회서비스의 공급 방식에 대한 총체적인 점검과 계획(수요 조사, 서비스 공급 내용, 공급 방식, 교육 및 서비스 질의 관리 체계, 사회서비스 노동자의 사회적 교사로의  존재감 획득 등)이 필요한 것입니다. 이러한 준비가 동반되어야 지금 그 규모를 정확히 알지도 못하는 비공식 부문의 사회서비스 일자리에 종사하는 노동자들의 포용과 대책을 함께 내놓고 사회 통합적 사회적경제의 길을 갈 수 있을 것입니다.

장애활동보조서비스의 내용을 보면 신체적 여건만을 반영하고 있어서 장애인 한 인간의 생활 여건을 반영하지 못하고 있음. 이는 사회서비스가 형식에 그치고 있음. 그리고 생활서비스의 복합적 지원을 위한 준비도 가능해지기 때문임.

정부는 올해부터 기초생활보장기금의 활용을 통한 사회서비스 교육센터 마련을 안내하고 있으나 이는 국가의 책임을 민간에게 전가하고 있는 것임.

이는 사회(복지)정책 예산은 예산의 확대만큼이나 그 예산을 어떻게 쓸 것인가도 매우 중요하기 때문입니다.

이와 함께 이 과정에서 민관협력의 관점이 통치의 대상으로 민을 볼 것이 아니라 협력 및 협치(governance)의 관점을 견지해야합니다.

3. 지금은 사회서비스의 대상, 내용, 지역의 특성을 반영하지 못하면서도 서비스 제공 방식은 일률적으로 ‘본인부담금을 전제로 한’ ‘바우처 방식’만을 고집해서 드러나는 많은 문제점들을 구조적으로 개선될 수 있도록 해야 합니다.

안타깝게도 사회서비스 시장화의 과정에서 본인 부담금이 공급자가 대주는 것으로 변화하는 우습고도 슬픈 일들이 벌어지기도 하고 있음.

바우처 제도의 우수성이나 효과를 높이 평가하는 사람들이 있나고 하지만 그에 대한 객관적 검토는 이루어진 적이 없음. 학계에서도 바우처의 도입도 대상과 서비스의 내용에 따라 바우처 제도의 선택 여부와 그 방식을 정해야한 것이 보편적인 주장임. 한편 바우처의 보완으로 단가의 인상을 이야기하지만 그 또한 예산 효율성과 관리를 놓고 보면 앞서 이야기 한 것처럼 ‘대상과 서비스 내용에 대한 계획을 우선 수립’하고 검토하는 것이 우선순위일 것임.

반면에 현애자 이원실의 보도자료를 보면 산모신생아 도우미(산재가입률 3.5%, 고용보험 가입률 2.7%), 장애인활동보조원(산재가입률 18.9%, 고용보험 가입률 17.1%), 노인돌보미(산재가입률 46.8%, 고용보험가입률 46.9%)이며, 자활노조 설문결과에 다르면 산모사업(40.2시간, 76만원), 노인사업(19.7시간, 47만원), 자애인사업(20.5시간, 45.4만원)으로 나타남.

기획예산처의 공공부문 혁신 전략과도 관련지어 검토해야함.

사회서비스가 공공적 성격을 담보하는 것을 기본으로 하여야 한다는 취지에서 서비스의 내용과 대상에 따른 공공부문의 서비스 담당 영역과 공급 주체 및 사회서비스 질의 양극화를 조장할 추가 부담금 제한과 사회서비스의 공급기관 및 참여 노동자의 법적 지위 명시, 사회서비스의 시장화가 되지 않도록 하기위한 계획, 즉 공급기관의 제한 등이 포함된 사회서비스의 제도화를 위한 관계법령을 제정하도록 하여야할 것입니다.

이점에서 한국사회가 정치 독재에서 시장 독재로의 발전을 꾀하는 과정에서 관치와 시장화의 이분법적 나누기를 범하고 있는 상황에서 더욱 성찰하고 반성해야하는 점입니다.

지금 당장 정부는 모든 예비군 동대 옆에 국가 서비스센터를 설치하고 운영하여야합니다. 그것부터가 사회서비스입니다.

한편, 복지부가 추진하는 사회서비스 사업을 보면 4가지의 사업을 추진하고 있는데 이중 산모돌보미사업은 저출산고령화와 관련한 정책의 일환이고(현재 대통령자문 저출산고령사회위원회 ‘새로마지 플랜 2010’의 추진 사업이고 ‘저출산고령화대책연석회의 설치운영에 관한 규정’(대통령 훈령)이 마련되어 있음), 노인돌보미사업의 경우 노인장기요양보험법률(2008년 7월 1일 시행 예정)의 제4조 예방사업의 일환이며, 장애인활동보조원사업의 겨우는 장애인복지법 전면개정법률(공포 후 6개월 후 시행, 올 9월 시행)의 53조, 55조의 사업입니다. 이에 대한 서비스 및 일자리의 비전을 분명히 밝히고 그에 참여하는 노동자(자활사업 참여 주민을 비롯한) 와 이용자에게 안내를 통해 안정적 제도화를 이루어야합니다.

4. 사회서비스는 근로빈곤층에게 필요한 사회서비스 확대의 주요한 계기가 되도록 노력하고 또한 그 사회서비스의 노동자로 자활사업 참여 주민들이 이행 할 수 있도록 하여 보편적인 사회서비스 공급 노동자로의 성장을 하도록 제도적 연계를 이루어야 합니다.

이점에서 강조하고 싶은 것은 근로빈곤층의 자활을 도모하고자 시행하고 있는 ‘자활사업’ 참여 주민의 경우 적절한 절차를 통해 자격을 갖추면 사회서비스의 공공적 전달체계에 소속되어 사회서비스 노동을 수행할 있도록 하여야합니다. 또한 사회적기업으로 인증 받은 곳에 대해서는 공공적 전달체계나 그 다음 단계의 전달 체계에 우선적으로 사회서비스 공급을 담보하도록 하여야 합니다.

국민기초생활보장법 상 자활사업의 취지를 정부 스스로가 비영리조직의 한 조직으로 폄하하는 행위는 즉시 중단되어야함.

예를 들어봅시다. 치안의 문제를 흥신소를 늘리는 일을 우선할 것인지 아니면 공공치안을 강화를 우선으로할 것인지, 그리고 공공치안의 강화 과정에서 국가 예산을 투입해 양성한 경찰학교 출신을 우선 채용할 것인지, 아니면 경찰학원생을 우선 채용할 것인지. 더 나아가서 사회서비스 시장을 형성 시에도 사회적기업을 통해 검증된 곳을 우선 사업 참여토록 할 것인지, 시장화를 하는 것에 초점을 맞출 것인지.

사회적기업육성법안에 정부사업의 우선 위탁을 명시하고 있음.

제12조 (공공기관의 우선구매) ①「중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률」 제2조제8호의 규정에 따른 공공기관의 장(이하 "공공기관의 장"이라 한다)은 사회적기업이 생산하는 재화나 서비스의 우선구매를 촉진하여야 한다. ②공공기관의 장은 「중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률」 제12조제1항의 규정에 따라 구매계획을 작성하는 경우에는 사회적기업이 생산하는 재화 및 서비스의 구매계획을 구분하여 포함시켜야 한다.

5. 사회서비스의 지역적 특성을 반영하고 현재 추진 중인 지역 주민 통합 서비스 실현을 위한 통합적 연계를 재설계해야 합니다. 부처의 장벽을 넘어 지역 주민들에게 필요한 서비스의 욕구를 발굴하고 연계하기 위한 통합적이고도 전 방위적인 조정과 계획이 진행되어야합니다.

특히 CSI 사업에 대한 전면적인 평가 이루어져야함.

6. 위의 사항은 제도 및 정책의 연계가 이루어져야 가능합니다. 즉, 사회서비스 및 사회적기업, 자활 등의 법적 제도적 연계가 있어야합니다. 각각의 제도는 부처의 목적을 위함에 앞서 우리사회의 삶의 질을 향상시키기위해 존재하는 제도이고 법이기 때문입니다. 국민기초생활보장법상의 자활제도, 사회적기업육성법, 주민통합서비스실현을 위한 정부 정책 및 활동, 상ㄴ자부, 행자부, 농림부 등이 각각 진행하고 있는 지역 활성화 정책의 내적 연계가 이루어져야합니다. 이는 다시 중앙정부의 정책과 각 부처의 정책이 일관성 있게 추진되어야함을 전제로도 합니다.

정부는 비전 2030과 920 발표를 통해 사회서비스 확대를 발표하고 있으나 복지부의 자활지침에서는 사회적일자리형 자활근로를 아직도 10개월, 7시간 등의 프로그램으로 가둬두고 있음.

7. 지난 10월 26일 통계청이 발표한 ‘경제활동 인구 부가조사’(2007년 8월)결과를 보면 비정규직이 4.5%나 늘었고 그 중 계약기간 조차 없는 장기임시직과 일일근로노동자의 규모도 각각 12.2%와 15.2%로 늘어나고 있는 상황에 대해서 지금 바로 정책 전환을 통해 대책을 내놔야합니다.

11월 13일자 한겨레신문의 시가에 따르면 ‘호출근로’ 노동자를 언급하고 있음, 일이 있어야만 일하는 비정규직이 1년 사이 18만명이 증가했다는 것임.

특히 비정규직법 시행령 3조 2항에 의해 기간제 근로자 사용기간에서도 제외되어 그야말로 일은 하는데, 정부에서 주장하는 것처럼 21세기 복지를 위해 중요한 일을 하는데 그 실태와 처지는 낙동강 오리알보다도 못한 상황입니다.

8. 정부의 사회적기업 전략에 대한 재검토 및 전략 수정과 기업의 사회공헌 사업에 대한 공공성 확보를 위한 제도적 정비해야 함. 즉, 사회적일자리를 통한 사회적기업으로의 진화는 지역의 특성과 그 지역 주민의 요구, 지역 주민의 삶의 질 등을 기반으로 지역조직화가 함께 이루어져야함. 그러나 한국사회에 출현한 사회적기업에는 이들 모두가 결핍되어 있으며 이윤을 위한 경영 등의 담론만이 과잉되어 있는 실정입니다. 한편 기업의 사회공헌사업은 ‘사회책임 경영’에서 실질적인 ‘사회통합 경영’으로 방향을 잡아야 합니다. 또한 기업의 사회공헌 기금(연간 1조 8천억)은 분명히 사회적 자본임을 인식하고 그 기금이 정말로 필요한 지점과 내용이 무엇인지를 인지하고 대화하고 협의해 잘 쓰여지도록 하여야 합니다.. 물론 이 기금의 주변에 있는 시민사회세력도 지역과 공공의 원리를 갖춰 당당히 사회공헌기금의 활용을 위한 준비가 수반되어야합니다. 그러기 위해서는 시민사회세력의 자율적 연대를 구축하는 것에 공을 드려야 합니다. 그리고 그를 기초로 중앙과 지역에서 민․관․산․학이 함께하는 공식 기구의 구성 등의 실천활동을 추진할 수 있을 것입니다.

이와 함께 실업재단, 사회연대은행, 신나는 조합 등으로 대표되는 지원 조직들의 역동적인 활동을 요청 드립니다. 일반적인 금고 운영자들이 아닌 지역을 재생하고 사회적경제를 구성할 할 수 있도록 현장과의 신경을 교감하고 정부 및 제도의 부족한 점을 열어나가는 정책적 활동 등이 능동적으로 이루어져야합니다. 이를 통해 개별 기금이 아닌 시민자본, 사회적 자본으로 자기의 정체성을 세워가야 합니다. 기업의 사회공헌기금 앞에서보다 시민사회세력와 더 많은 대화와 토론을 기대합니다.

9. 이러한 준비가 함께 되지 않으면 우리사회의 건강한 시민사회가 기업의 사회공헌 및 정부의 일자리 프로젝트에 길들여지는 가정 그래서 결국 ‘학습화된 무력감 (learned helplessness)’에 빠지게 될 것입니다.

미국의 심리학자 마틴 셀리그만(Martin E. P. Seligman)은 일정한 공간에 가둔 실험쥐들에게 일정시간 반복적으로 전기 충격을 가한 다음 도망 갈 수 있는 상황을 만들어주고 전기 충격을 가해도 실험쥐들은 도망갈 시도조차 않는다는 사실을 발견 하고 학습화된 무력감 (learned helplessness)이란 개념을 도입함.

10. 올해의 사회서비스 사업이 본격화되면 자활현장을 비롯한 시민사회단체 제 세력과 연대하여 사회서비스 공급자 및 수혜자의 전국적 모니터링을 통해 당면한 문제를 점검하고 대안을 만들도록 해야 할 것입니다.

이와 함께 현재 제정된 ‘사회적기업육성법’의 빈약함을 지적하지 않을 수 없습니다. 우리사회에 사회적기업이 정부의 사회서비스 확대의 욕구와 노동부의 사회적일자리의 사수를 위한 동상이몽의 과정에서 출현하였던 연유로 ‘사회적기업육성법’은 현재의 모습입니다. 사회적기업 설립 이전에 다양한 지역과 다양한 목적으로 활동하는 다양한 세력들에게 사회적기업을 홍보하고 안내하는 활동, 다양한 사화적기업의 활동을 이끌어낼 수 있는 법적 보장, 범 부처별로 진행 중인 사회적경제 주체들의 연계가 가능하도록 하는 제도적 보완, 사회적기업에 대한 실질적인 지원 확보 등, 좀 더 보완하고 채워가는 활동이 우리 모두의 과제일 것입니다.

11. 사회적기업의 교훈을 외국의 사례에서만 찾거나 사회적기업을 이루는 사회체제, 민주주의의 경험, 시민의식 등을 간과하는 것을 멈추어야합니다. 이는 더 적극적으로는 우리사회에 대한 탐구와 자기지역에 대한 탐구로 이어져서 사회적기업의 구성을 위한 준비로 이어져야합니다.

12. 다시 문제는 지역입니다. 모든 사회서비스도 그렇고 사회적기업도 그렇습니다. 정부 정책의 기반으로 지역의 욕구와 필요를 재조직하는 것에 사회적기업이 위치해야합니다. 그러기 위해서는 1) 단선적이고 고립적인 사업을 넘어야합니다. 예를 들어 간병, 집수리, 재활용, 도시락사업, 청소사업을 왜 하려고 했는지 돌아보고, 그 첫 마음이 온전히 살아있는지 살아남아서 사업에 반영되고 있는지 확인하고 아니면 첫 마음을 회복하고 복구합시다. 이는 또한 다양한 사업의 가능성이 새롭게 열리는 계기이고 사회적기업을 폄하하고 훼손하는 세력에 대한 대중적 보위의 문제이기도 합니다.(사례 : 재활용사업과 지역농업, 사원 복지 도시락 등) 그리고 이를 기반으로 한 지역적 사회적기업(지역동맹 사회적기업)의 형태도 실현 가능하리라 봅니다. 2) 그것은 다시 소속과 계급의 딱지를 떼고 만납시다. 지역과 지역의 만인을 중심에 놓고 사업을 디자인합시다. 그것이 바로 연대이고 연대의 중심은 지역입니다.  3) 사회적기업가의 양성은 이러한 관점에서 조직가의 양성입니다. 그를 기반으로 하지 않는 경영, 컨설팅 등의 교육은 사상누각이거나 과잉을 더욱 포장하는 것입니다. 역으로 이를 더욱 조직가로 성장시켜주는 과정에서 기능적 교육은 새로운 기능적 재창조가 이루어질 것입니다. 한 예로 ‘적정기술(appropriate technology)', 사회적기업 노동자의 사회적 교사로 구성할 수 있어야합니다. 4) 끝으로 사회적기업은 사회적기업 활동가만의 조직이 아니라 다양한 세력과 시민세력의 참여입니다. 그를 통해 공동체적 안전망이 일자리를 늘리고 지역의 빈구석을 채우는 구실을 분명히 하게 될 것입니다.

바람이 불면 통장수는 돈을 벌까?

‘작은 것이 아름답다’의 저자인 영국의 슈마허가 창안한 개념임. 처음엔 트렉터와 같은 복잡한 기계가 후진국에 보급되면 실업과 혼란을 야기한다 하여 호미와 트랙터의 중간에 해당하면서 그 지역에 적합한 기술을 일컬어 ‘중간기술이라’함. 이것이 생태적이고 자급적인 개념으로 발전하면서 후진국만이 아니라 선진국을 포함하는 것으로 적정기술이라는 말로 바귐. 환경을 파괴하지 않으면서도 기술의 발달을 꾀하는, 곧 지속가능한 기술을 일컫는 것임.

결국 우리가 추구하는 사회적기업은 ‘무엇을 파는 곳인가’에 대한 전방위적인 성찰과 조직인 것입니다. ‘무엇을 팔아먹을 것인가’에 앞서서 우리의 사회적기업은 무엇을 파는 곳인가의 성찰과 조직이 없이는 결국 우리 스스로의 종속과 자멸의 무덤을 팔 것이기 때문입니다. 어느 시인이 말하기를, 시인이 되는 것은 급하지 않다 보다 철저한 민주주의자가 되라 했던 것처럼.

여기 모인 동지들이 지역을 중심으로 사회적기업의 본본기, 전형(典型)을 만들어 갑시다.

토론문 3.

사회서비스와 사회적기업에 대한 지역의 경험

경기구리지역자활센터 이정희

현재 우리사회는 사회적기업과 사회서비스에 관련된 정책이나 제도적 환경의 역동적 변화 만큼 이를 뒷받침하는 긍정적 담론들도 풍성하게 형성되고 있다. 이론적으로든, 현실적 검증을 통해 정리한 논리든 정부나 민간영역에서 사회적기업과 사회서비스의 현재적 정의와 문제점, 발전전망을 다양한 시각들로 정리해 제안하고 있다.

발제 내용 즉, 우리사회의 당면과제와 복지, 노동을 둘러싼 사회적여건, 경제, 사회 현실에 대한 분석과 판단, 시각과 방향정리의 내용에 전적으로 공감하며, 발제 내용에 첨부하거나 문제제기 하기보다 현장속에서 제도적 흐름과 내용을 바라보며 생각되는 점, 넘치고 부족한것 들에 대한 현실적 판단, 나름대로 제안해보고 싶은 내용들을 중심으로 서술하고자 한다.

이론적 배경이 깊지 않아 분석을 통한 정리나 명쾌한 대안을 내놓을 수 없지만 실업, 빈곤, 경제양극화 해결을 위해 사회안전망 구축과 일자리창출이라는 사회적 과제에서 출발한 자활사업, 사회적일자리, 사회적기업에 대한 관심이 사회적경제(social economy)라는 좀더 본질적인 구조에 대한 관심까지 발전하는 것에 대해 매우 기쁘게 생각한다. 더 나아가 대안사회, 대안경제의 꿈을 통해 우리사회가 좀더 나은 모습으로 변화할 수 있는 새로운 희망의 단초가 되지 않을까 하는 기대도 해본다.

필자는 국민기초생활보장법과 함께 시작된 자활사업 현장에서 실장으로 칠년 째 몸담고 있으며 자원재활용사회적기업 (주)에코그린의 대표이사의 역할을 겸하고 있다. 일자리, 자활, 빈곤의 현장에서 적지 않은 시간동안 부딪히며 나름대로 쌓아온 개인적 경험을 토대로 풀어내는 것이 제한적일 수 있지만 그간의 과정을 뒤돌아보며 이 기회에 정리해보는 것도 필요한 부분이 될 수 있다고 생각한다.

먼저 제도와 정책에 대해서 살펴보면 발제자께서 정리한 우리나라 복지현실이 당면하고 있는 문제 즉,  근로빈곤층의 증가, 이들에 대한 취약한 보호기능, 빈곤층에 집중된 복지확장 등 제반문제를 풀어가기 위한 정책대안으로 수요 중심의 사회서비스 공급확대와 이를 제공하는 사회적기업 인프라확충을 통해 근로빈곤층의 일자리를 창출하고, 취약계층 보호와 증가하는 사회적 수요를 채워 줄 사회서비스를 확충하는 것이 현실적으로 유효한 방향과 정책일 수 있겠다는 생각을 한다.

두 번째로 주체의 문제를 보면, 빈곤과 실업에 대한 대안으로 사회적일자리, 사회서비스, 사회적기업 시작이 그랬고 그 흐름도 정부주도로 정책적으로 이루어지고 있어 다소 불안정한 감은 있지만 이러한 과정이 민간의 주체적 역량과 결합하여 이들의 건강성과 자발성을 통해 새로운 대안적 모델과 상을 만들어가고 있기 때문에 그렇게 비관적이지만은 않다고 본다.

하드웨어는 정부가 만들어 나가지만 소프트웨어를 개발하고, 땀과 열정을 보태 시행착오와 검증과정을 거쳐 체계를 잡고 대안적 구조를 만들어 내는 몫이 민간영역이기 때문이다. 복지 또는 사회서비스 전달체계가 아닌 건강한 시민단체, 민간단체로서 자기정체성을 분명히 세우고 양극화와 빈곤을 둘러싼 시대의 아픔에 지역과 가난한 이웃들과 어깨를 나란히 할 소명이 있음을 분명히 한다면 그 이상의 의미가 있을 것이다.

세 번째로 현재의 자활사업을 판단해보고 목적과 방향에 대해 정리해보고자 한다.

칠년간 지역자활센터에서 진행하고 있는 사업은 자활근로, 사회적일자리, 자활공동체, 사회적기업 등 매우 다양하다. 그러나 오랜시간 동안 자활사업 목표가 되어온 자활공동체가 운영에 있어 한계에 봉착하게 되고 사업적 지속가능성이 불투명한 구조가 될 수 밖에 없는 원인이 자본의 영세성, 인력의 취약성, 경영의 전문성부재 문제임은 모두가 인식하고 있는 부분이다. 그렇다고 자활공동체를 본래적 의미를 부정하는 것은 아니다. 협동노동과 참여, 분배의 정의를 실현하고, 노동의 가치를 세우며, 사회적 소외를 공동체적 삶을 통해 극복하고 이를 위해 스스로를 변화시켜가는 과정이 자활공동체를 구성하는 중요한 가치임을 알기에 참여자들의 역량과 사업적 특성을 고려한 다양한 형태의 공동체를 건설하고 지원해야 한다.

자활공동체는 사업의 종류에 따라 소규모 공동창업, 협동조합 방식의 자활공동체, 네트워크형 자활공동체, 사회적기업형 공동체가 존재하며, 시장형태도 일반시장에 기초한 공동체와 제도적 시장에 의존하는 공동체도 있지만 두 가지 영역이 혼재된 자활공동체가 대부분이다.

필자의 경험으로 소규모 공동창업 형태는 시장에서 완전경쟁이 가능한 아이템과 인력을 구성하여 집중적, 체계적인 지원을 통해 빠른 시간 내 자립구조를 만들 수 있는 방식으로 지원하는 것이 필요하다.

협동조합식(서비스파견형) 자활공동체는 정부의 사회서비스 확충이라는 흐름을 활용하여 사회적 서비스의 공급자로서의 기술과 전문성 강화, 경쟁력 있는 시스템을 만들어 초기 시장을 유리하게 이끌어 나갈 필요가 있으며 이때 서비스의 질적 수준을 높여내고 제도적 시장의 흐름에 대응능력이 있는 전문가가 함께 결합하는 형태의 지원이 필요하다.

네트워크형 자활공동체는 지역에 제한된 소규모 단위로는 생존이 어려운 사업이 광역으로 또는 몇 단위의 지역이 연대하여 각단위의 부족한 전문성을 상호보완하며 공동사업권을 형성하며 풀어가는 방식인데 이때 연합체를 사업적으로 견인해나갈 전문 집단이 함께 구성되어 판로를 개척하고 영업과 기술력을 강화하는 지원시스템을 만들어야한다.

마지막으로 사회적기업은 지역을 기반으로 하는 사업으로 구성되는 것이 바람직하며, 지역에서 사회적으로 유의미한 아이템과 지역의 물적, 인적자원, 지원망, 지역사회 합의구조를 배경으로 성장할 수 있어야한다. 그러나 현실적으로 사회적기업의 운영 과정은 시장경쟁의 흐름속에 여러 어려운 상황들에 직면할 수 밖에 없고, 내적으로‘영리와 공익’의 끝없는 갈등을 안고 이를 극복하기 위해 돌파구를 만들어보지만 쉽지 않은 게 사실이다. 사회적기업이 시장 영역에서 고용창출을 높이고, 효율적인 운영 방식을 끊임없이 개발하여, 과정에서 확인되는 사업영역을 일자리화함으로써 기업의 세운 사회적 목적에 충실하게 접근해가는 길은 참여주체들의 역량 뿐아니라 사회적 기업을 둘러싼 지원인프라나 제도, 지역사회 환경을 고양시키고 활용하는 실천적 고민과 함께 이루어져야한다.

발제에서 지적했던 내용 즉, 사회적경제에 대한 구체적 경험부족, 지나친 정부의존성, 초기부터 과다노출 되는 시장경쟁, 내부적으로 정체성과 지도력부재, 지역간, 업종간의 협력체계 부족, 전문성부재 등이 우리사회에서 사회적기업의 당면과제이며 풀어야 할 숙제임을 공감한다. 사회적기업의 가치와 정체성을 세우고, 광역단위, 또는 업종별 네트워킹 구축을 통해 기술과 생산성을 보강하고, 관리 및 경영의 전문성을 담보할 필요가 있다.

최근 급상승한 사회적 기업에 대한 관심과 사회적기업을 육성하고자 하는 정책적 노력으로 사회적기업에 대한 제반 지원 내용이나 지원인프라들이 소나기처럼 쏟아지고 있음을 느낀다. 그러나 현장에서는 그 모든 것들이 사업을 운영에 직접 도움이 되거나 시원하게 갈증을 해결해주지 만은 않는다.  실제로 사회적기업을 지원하는 기존 인프라들은 사회적 기업의 정체성과 방향성을 제시하는데 많은 지표들을 내어놓고 사업적 조언을 하고 있지만 실질적으로 사업적 기회를 높이고, 역량을 강화하고, 생산성과 경쟁력을 높이며 기업의 목적에 맞는 구조를 만들어가도록 지원하지는 못한다.  이후 사회적기업육성법에 의해 구성되어지는 지원인프라 역시 그 한계를 넘지 못하게 될까 염려된다. 그 이유는 사회적기업이 안고 있는 사업적 기능과 사회적가치, 정형화 될 수 없는 운영구조의 충돌이 내부적으로 다양하고 복잡하게 얽혀 있기 때문이다. 아무리 전문적인 집단이라도 잘 이해하지 못하는 부분이 많을 수 밖에 없는게 현실이다.  이것에 대한 대안으로 블록화가 가능한 업종별 전문조직을 지원체계로 구축하는 방식도 고려해볼 수 있다고 생각한다. 자활현장에서도 사회적 경제 영역에서 정체성과 사회적 기업 또는 대안기업을 어떤 방식으로 풀어갈지에 대해  많은 고민과 실험을 해왔던 업종별 주체인력들이 활동하고 있고 이들이 실제적으로 현장에서는 가장 전문적이기 때문이다.

봇물처럼 터져 나오는 제도적 지원구조를 바라보며 우려의 목소리도 긍정의 목소리도 함께 나오고 있다는 발제 내용처럼 현장에서도 무엇을 취하고 무엇을 취하지 않아야 목적이 흔들리지 않고 가고자 하는 길에 힘을 보태는 일인 지 혼란스러울 때가 많다. 다만 사회적 기업이 제대로 뿌리를 내리고 본연의 가치와 목적을 실현하기 위해서는 기업이념을 세우고, 자생력을 갖추어 사회적으로 합의된 내용을 지역사회 안에 실현해 나가는 자기행보가 분명해야한다는 것이다.

토론문-4

한국의 사회적기업과 사회서비스에 관한 의견

이종환(성공회대 시민사회복지대학원 대학원생 2학기)

1. 문제접근법

사회적서비스 혹은 사회적투자 라는 국가규모의 정책은 경로 면에서 복지국가를 형성하고 그 정책에 효율성을 가져오며 실업 및 신빈곤에 대처하기 위한 방안으로 나왔다는 점이다. 유형별로 다르기는 하지만 대체적으로 새로운 위험에 넘어서려 사회적서비스를 확대하거나 더 나아가 사회적투자국가를 진행하려는 것으로 알고 있습니다.

위와 같은 점에서 한국사회에서 사회적서비스 시행이나 사회적투자국가 정책에 대해 몇 가지 의문점을 가지지 않을 수 없다. 첫째 복지국가의 국가적 프로젝트 중의 일부로 추진하는 것이 아닌 각론에서 총론으로 들어가려고 하는 경로역진행 및 건너뛰기 정책의 성격을 띠고 있다는 점이다. 이 부분이 기존의 사회복지체계와 새로운 유형의 복지지원체계와의 충돌과 갈등을 빚어낼 수 있다. 기왕의 국가정책으로 사회적서비스를 제도화 하려고 한다면 국가복지시스템에 대한 총괄적인 고민과 그에 따른 적절한 정책시행으로 복지현장의 효율성을 기해야 한다고 생각한다. 둘째 국가의 역할을 복지수행기관과 비영리 영역으로 넘겨 예산절감효과를 노리는 자유주의적 발상으로 잔여적 복지정책을 유지하고 있지 않나 하는 점이다.    발제자는 이에 대해 “ 공부조제도를 중심축으로 지출확대에 따른 분배개선효과가 빈곤층에게 집중됨에 따라 복지확장에 대한 중산층의 지지를 얻는데 어려움을 초래하고 있다”는 점으로 설명했다. 그러나 위에서도 지적했듯이 현재의 한국적 상황이 시장을 우선하는 ‘파이 키우기’ 논쟁과 보편적 복지정책에 대한 반감으로 지적했다는 점을 무시할 수 없다. 그러나 사회적서비스의 토양이 보편적 국가복지정책과 밀접하다면 선별주의의 경향으로 확대정책을 편다면 복지재정의 주 원천중의 하나인 중산층의 지지를 얻는 것에 계속적인 난관에 부딪히는 악순환적 재정구조의 틀에 갇히지 않을까 우려된다. 마지막으로 사회서비스 수행기관 및 참여자들에 대한 사업의 수행동력의 한시성 및 불안정성을 들 수 있다. 물론 국가의 정책이 손바닥 뒤집듯이 변하는 것은 아니지만 장기적인 투자나 꾸준한 정책의지가 필요한 사업에서 일시적으로 일자리를 만들거나 폭발적인 복지수요에 대한 미봉책으로 정부의 역할을 축소한 채 민간으로 그 수행동력을 이어나간다면 복지 안정성이나 충분성에 있어 불안정한 요소를 제공할 수밖에 없다고 본다. 이것은 한 측면에서는 주요부서가 노동부와 복지부라는 성격이 다른 점에서도 기인한다고 볼 수 있다.

2. 사회서비스 확충정책의 쟁점과 과제

발제자는 향후 사회서비스 공급정책이 해결해야 할 과제로 네 가지로 정리를 하였다. 일단이 중에서 두 번째인 사회서비스 수요확충 방안에서 그 수요발굴이 사회서비스 공급체계를 받쳐주는 재원발굴에 초점을 맞춘 것 같다. 그러나 생활상에서 누구나 한번쯤은 사회서비스사업이 벌이고 있는 상황에 부딪치게 된다. 그런 점에서 현재는 그 수혜계층이 저소득층을 기반으로 선별적인 방식으로 진행하고 있는 것으로 알고 있다. 그러나 이것은 수요를 제한하는 요소가 되기도 한다. 발제자가 주장한 것처럼 가장 중요한 재원의 근거인 사회보험료에 대한 인상 없이 재원을 발굴하여 이 사업의 수행해야 한다면 재정의 원천도 한계적인 방식이 될 수밖에 없다. 그런 점에서 사회보험 특히 의료보험 체계와는 통합 연계방식으로 가던지 아니면 수요와 재정의 문제를 동시에 창출할 수 있는 개호보험 및 맞춤형 사회보험 형식의 보편적 방식으로 가는 것이 국가복지정책에 부합된다고 본다. 또한 이런 점은 네 번째로 지적했던 사회서비스의 품질을 관리하고 평가하는 종합적인 시스템 구축을 더 용이하게 진행할 수 있다고 하겠다. 그리고 더 나아가 시민적인 합의를 이끌어내는 데에도 중요한 기능을 할 수 있으리라 본다.

3. 사회적기업 및 사회적경제 권역에 대한 성격구분

발제자는 “한국에서 사회적기업의 실태를 이해하기 위해서는 ‘광의의 사회적기업’ 개념을 선택할 필요가 있다”라고 언급하고 있다. 그리고 사회적경제권역을 그리면서 사회경제적 조직으로 농협, 수협, 산림조합들을 비롯한 신협과 새마을 금고 등의 영리영역까지를 그 권역으로 보고 있다. 흔히 국내에서는 사회적기업 및 사회적경제권역에 대해 매우 제한적이라고 말하면서 태동기에 있다는 표현을 한다. 그런데 발제문에 따르면 한국에서도 사회적경제 및 사회적기업군이 상당히 넓음을 보여주고 있다. 그러나 과연 이렇게 넓은 광역대를 잡는다고 해서 그 사회적 성격을 가지지 않거나 잃어버린 영역까지 사회적경제권역으로 분류하는 데는 일각에서는 동의하기 힘든 구분이라 하지 않을 수 없다. 농협의 경우가 대표적이라고 할 수 있다. 그리고 만약에 사회성을 부여하고 싶다면 이들 그룹에 대한 정확한 성격규정이 필요하다고 하겠다.

4. 사회적기업의 재원에 관한 경로문제

“사회적기업 또는 사회적경제의 조직들을 설립하는데 필요한 재원이 지나치게 정부 의존적”이라는 발제자의 의견에 동의한다. 그리고 사회적서비스의 성격은 공공성에 기반을 두고 있고 그 수행주체 중 하나인 사회적기업을 세우는 데에는 지금까지 정부재원의 의존성문제에 대한 문제제기가 있었다. 그래서 이 재원을 마련하는 데 현재 몇 개의 지원기관과 정부재정에 대한 의견을 보인 것 같다. 그러나 사회적기업의 건설 경로가 다양하듯이 지원기관들의 형태도 달라져야하고 그 분야 또한 넓은 것으로 나타나 있다. 그리고 초기의 사회적기업에 대한 정부의 지원은 독립성을 해치치 않은 범위 내에서 오히려 더 적절한 지원을 통해 초기 자본 구성에 어려움이 없어야 한다고 생각한다. 그리고 재원에서 지원할 수 있는 방법은 직접지원 및 간접지원 등 어려가지 형태들이 많다. 발제자가 언급한 사회적기업의 정체성 또한 각 단위의 참여 민간단체들이 일차적으로는 풀어야할 문제이지만 사회적합의의 수준을 높여나가고 이를 실천할 수 있는 노력이 있다면 더 일반화된 사회적기업의 모델을 만들 수 있다고 생각된다. 그래서 복지재원의 확충에 대한 일반인의 저항감도 엷여지리라 본다.